公务员法表决在即现代文官制度着力破除官本位

http://finance.sina.com.cn 2005年04月27日 15:16 21世纪经济报道

　　本报记者牛晓波

　　北京报道

　　距首次审议四个月后，再次修订后的《公务员法(草案)》被提交全国人大常委会第15次会议进行二读。

　　来自新华社的最新消息显示，4月25日，十届全国人大常委会组成人员在分组审议公务员法草案时认为，“目前草案已基本可行，建议经本次常委会会议进一步审议、修改后，交付表决”。

　　开放的“人事基本法”

　　“如果说政治体制改革是一个面，干部人事制度改革就是一条线，而出台《国家公务员法》就是一个重要的切入点。”《公务员法》起草专家组成员、国家行政学院教授宋世明说。此前，他曾撰文指出，从深化政治体制改革的角度看，出台《国家公务员法》是当前政治体制改革中的一张“大牌”。

　　然而，《公务员法(草案)》关于公务员范围的规定却让很多专家大跌眼镜。

　　按照此次审议的草案规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

　　这就意味着，不仅此前争议较多的检察官、法官依然被纳入规制范围，还将各党派、人民团体和各级人大、政协机关的工作人员，全部包括在“公务员”范畴之内。

　　为解决公务员法和有关组织法、法官法、检察官法等可能各自为政、衔接不畅的问题，法律委员会建议将原草案中“公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，法律或者有关章程另有规定的，从其规定”，修改为：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。”“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”

　　从业已公开的条文来看，不论从公务员范围的确定，还是从某些具体制度的开放性规定来看，这部草案一旦通过，都将是一部人事制度基本法性质的法律。

　　“从草案的规定来看，似乎要使公务员法起到公务员管理的‘小宪法’的作用，这样的定位不尽合理。”国家行政学院王宝明教授认为，所有公职人员的管理问题都应有相应的法律规范来调整，这些问题不是一部法律所能解决的。

　　他强调，公务员法应该是一个体系，由相关的不同层级的规范共同组成。“如果按照草案目前的定性和定位，公务员法是基本法，而法官法、检察官法将成其下位法，草案通过后在法律适用的过程中难免会产生许多冲突。”

　　在此次会议分组审议中，也有常委会组成人员提出，由于我国干部人事制度改革还处在一个逐步推进的过程，“本法应当对公务员制度的基本规范作出规定，一些具体问题可在本法通过后由国务院和有关部门在制定实施办法和配套措施时，对常委会组成人员的意见予以认真考虑和研究，作出具体规定。”

　　宋世明则认为，“为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间”，是《公务员法》立法的重要指导思想。因此《公务员法》将是一部框架法。出台后，还需要制定大量的配套法规。

　　此前，国家人事部部长张柏林也表示，要以《公务员法》的出台为契机，积极会同有关部门，分批制定出台有关公务员范围、职务职级、录用、考核、工资、申诉控告等一系列配套法规。

　　职位分类：着力破除“官本位”

　　目前全国符合暂行条例条件的“公务员”约有500万人。而统计数据表明，500万公务员中，副处级以上职务的只有8%，92%的公务员职务层次都在科级以下。

　　职务职级一向以涉及公务员自身的发展空间而备受关注。目前我国实行的仅以职务一个标准衡量的晋级制度，严重限制了一般公务员的可能发展空间。

　　事实表明，这种体制，对吏治现象有一定的“催化作用”。由于缺乏其他畅通的晋级管道，更大的经济利益驱使该体制内的个别公务员争官，甚至跑官、要官、买官，甚至利用自己手中所掌握的行政资源和权力，获取不法经济“补偿”。

　　宋世明认为，《公务员法(草案)》创设的职务与职级并重的“双梯制”晋升方法，是开拓公务员的晋升新渠道的可行办法。“即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升，来提高自己的待遇，从而拓宽了公务员的激励保障机制，打破“官本位”思想。

　　此次提交审议的《公务员法(草案)》规定：“国家实行公务员职位分类制度。”草案将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。同时增加规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”

　　而最重要的是，此次草案明确规定：“职务与职级是确定公务员工资及其他待遇的依据。”这就意味着，公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升提高自己的待遇。

　　专家普遍认为，这一分类方式的确定，对于拓宽公务员的激励机制，推进公务员考核制度和晋升制度从“官本位”向“能力本位”发展，具有重要意义。

　　据报道，从去年年初开始，广东、湖北等地方的部分行政机关内部已经开始试行与职级晋升制度相类似的“能级管理改革”，出现了一批在职级和工资待遇上“与局长同级的普通职工”。

　　但也有专家对这种制度在激励和平衡方面的作用表示怀疑。他们认为，反科层化的做法是对公务员制度本质的背离，政府机关内部科层化导致的“官本位”是任何形式的公务员管理体制所不得不面对的。

　　专家强调，对于现代文官制度来说，比草案中这种直接着眼于利益调整的职位分类方法更为重要的应该是对公务员进行“政务官”和“事务官”的划分。政务官由选举产生，事务官则由考聘和委任产生。

　　财产申报：两难的遗憾

　　此前，有消息称，此次修订，有可能将官员、尤其是领导官员财产申报制度纳入《公务员法》。

　　宋世明表示，公务员财产申报制度如果能纳入《公务员法》，将有助约束公务员行为，防止权力腐败。但就目前而言，这一制度的建立还面临很多困难。

　　但从最新的消息来看，这一制度在此时写入《公务员法》的可能性微乎其微。在此次全国人大常委会法律委员会副主任委员胡光宝向常委会所作的审议结果报告中，没有出现对此问题的表述。

　　其实，为加强廉政建设，早在1995年，中办、国办就曾联合发布《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，明确规定，县处级以上领导干部都必须申报自己的收入。

　　全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授表示，这个规定的执行情况其实并不乐观。他作为享受厅局级待遇的专家，目前每个季度要申报一次。但他认为，由于现行的《规定》没有要求官员进行任职前和离职前的财产审查和申报，每次例行申报多半是走个过场。

　　“从以前的‘收入申报’到现在提的‘财产申报’，两者其实是很不一样的。”北京大学法学院教授姜明安认为。

　　按照他的观点，真正的财产申报，是有多少财产，包括房子、车子、股票等，都要进行申报，而不仅仅是工资、奖金等“大家都知道”的收入。而且，相对于过去并不公开的收入申报，财产申报制应做到任职前申报其个人和家庭的所有财产、任职中申报财产变动和离职时接受审计并说明其所有现有财产的来源。

　　国家社科规划课题“新世纪惩治腐败对策研究”课题组组长王明高指出，按照我国现行规定，实行收入申报的时候，申报材料报送相应的上级组织人事部门备案，而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报，只是对执行情况进行监督检查。“这个安排具较大的随意性和局限性，很难真正承担起对申报财产的稽核作用。”王明高表示。

　　他强调，建立完善的金融实名制，以及预防资金外逃、完善遗产税、赠与税等制度，是公务员财产申报制有效实施的保障。姜明安教授同时表示，在我国来说，将官员财产申报制度先纳入到《公务员法》中是合适的，但接着肯定也要制定其它相关的配套法规，例如出台“监督法”等，那是个长期的过程。

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