国资委角色之辩

　　本报记者　柳剑能

　　在中国经济体制改革26年推进过程中，关于完善国有资产管理体制的问题始终令人困扰。党的十六大曾特别指出，要通过立法、通过法律授权设立国有资产管理机构；十六届二中全会作出决定，国务院先成立国资委，国资法出台后地方再根据国资法设立地方国有资产管理机构。然而，作为国有资产管理体制改革行动指南的国资法却在争论声中孕育12年仍未 出台。

　　今年初以来，一方面是针对过去数年以改制为名导致国资流失的社会讨论仍绵绵不绝，一方面是超大型国企急剧扩张利润剧增，如何把这些巨量国有资产的增减尽快置于法律和监管的框架之下？针对这一越来越迫切的问题，本报特推出“聚焦国资立法”专题，从国资委角色、国资立法难点等方面予以求解。

　　越来越强势的国资委

　　2005年4月14日，《企业国有产权向管理层转让暂行规定》由国资委与财政部联合颁布，这是去年国资委果断叫停MBO(管理层收购)以来由有关部委制定的有关MBO的最新法令。

　　知名葡萄酒制造商张裕集团的高层管理人士不知道当喜当悲，因为其此前的曲线MBO，也就是这一最新法令要明文规范的管理者持股行为，孰是孰非，仍然没有结论。

　　这一法令的颁布，同时使去年由“郎(咸平)、顾(雏军)之争”引爆的国有资产流失大辩论再度升温。究其原因，国资流失，罪莫大焉，它不但上升为整个社会最焦点的政经话题之一，也使2003年新设的国有资产监督管理机构———国资委———不得不在聚光灯下高调出击。

　　国资委在过去的两年中可谓“受命于危难之际”。一方面是要面对国有资产流失的巨大舆论压力；另一方面是引导能源危机中的国企战略调整。国资委不得不两面作战，左右开弓：针对国资流失，力主保值；针对能源危机，放手壮大大型国企，使其增值。

　　国资委旗下的超大型国有企业，不但顺应了保值增值的政治呼声，还巧妙利用了宏观调控的经济环境，强化了对“关乎国家安全和经济命脉”等领域的掌控。2004年，178家中央企业集体交出了一份漂亮的成绩单：实现利润4784.6亿元，比上年增长57.6%，其中有4家利润达到300亿元以上。

　　巨额赢利主要来自垄断型行业。2004年，“中国石油”一家独得1100亿元的利润，同比增长50%以上，占中央企业实现利润总和的近1／4。这一来之不易的成绩单，源自中国经济持续性的投资过热，从而引发能源和原材料供应紧张，煤、电、油、运等行业在涨价浪潮中大有斩获，但也承受了压力。

　　中国在石油、矿产等方面的能源资源相对匮乏，这就意味着要眼光向外，利用国际资源和国际市场。加入WTO已经3年多的中国，外贸依存度已经超过70%。中国再也没办法像1997年那样在亚洲金融危机中置身事外，一枝独秀。摆在政府面前的新课题是———国际能源市场的波动直接影响到中国，影响到中国国内宏观调控的效果，但如何有效影响国际市场，成为政府和企业面临的一个重大课题。

　　驾驭国际市场至少有两种选择：一是抓住源头，参股能源、原材料的供应商，二是介入国际交易市场，尤其是利用期货等工具平抑价格波动。但这两者均有国际阻力。

　　国家随后制定的政策，意图非常明显，即是“攘外必先安内”，通过加强国内公司的行业集中度，联手提高国际议价权。

　　在内有经济发展不平衡，外有跨国公司趁火打劫的宏观背景下，决策层仍然难以完全运用市场化的手段调控资源应对国际价格波动(跨国资本不受控制，民营资本逐利和分散的特点未必能自动顺应国家意志)，所以，强化国有大型企业，使其变成市场上一个能够服从调控的竞争主体，便成了决策层的次优选择。

　　由此，以大型垄断国企为主干的国家战略基本成型。一个强势的国资委便应运而生。

　　如果从国有资产保值增值的角度来说，国有大型企业大举扩张加剧垄断，或许是一个省力而安全的“国有资产”管理模式，但这样做不仅有“与民争利”之嫌，也无助于解决其缺乏驾驭国际市场的手段和经验问题，更令人难以奢望一套垄断体系自身产生出成熟的市场机制。

　　保值增值与社会责任

　　近日，面对大型央企每年4784.6亿元利润的现实诱惑，国资委顺水推舟，开始将国有资产经营预算制度的制定提上日程。

　　但国有资本经营预算却是牵一发而动全身的大事。一个强势的国资委不但引发社会对其角色定位的思辨，而且也激起政界、学界对国有资本角色定位的再次争辩。

　　国有资产保值增值固然是国资委监管职责题中应有之义，但强化大型国企的政策取向仍需斟酌。中国已经加入了WTO，市场逐渐开放，社会主义市场经济体制改革要求无论国资、民资，还是外资、合资，各种市场竞争主体要公平竞争，强化大型国企的国际竞争能力必然也强化了其在国内的市场地位，这可能与体制改革目标相左。

　　比如，“中国石油”、“中国石化”这类上市的资源性企业，资本溢价的收入主要并非经营有道而转变成企业利润，它实际上是全国人民的资源性收入。其利润水平越高，只会使整个中国下游产业的成本越高，最终是全国人民消化了这个成本——那么人们不禁要问，这难道是国有企业的使命吗？

　　有学者认为，如果片面强调国有资本的保值增值，哪个行业赚钱就投到哪个行业，恰恰模糊了国有资本的定位，结果必然是与民争利。按照这个逻辑走下去，就是计划经济复活了。这不符合中央对国有企业战略性改组的目标，不符合建立社会主义市场经济体制的要求。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希赞同上述观点。他说：“国有资本有双重性，既要看到在微观层面、财务意义上有保值增值的要求，这一点与其他资本相比有共性；也要看到在宏观层面上，国有资本是国家实现其职能的一个重要手段，要承担一定社会责任的特性，首要目标应该立足于造福整个社会，造福全体人民，有利于经济、社会协调全面可持续发展。”

　　北京大学中国经济研究中心平新乔教授认为，如果未能追求人民福利总和最大化，而一味追求国有企业利润最大化，这将功能错位。

　　相反的观点则认为，如果要国有企业在承担社会责任的基础上保值增值，本身就是附加了不公平竞争的条件。折中的观点指出，国有资产的使命恰恰是要退出一般竞争性领域，从事民营资本难以承担的角色，国资委的历史使命，正在于加快推进国有经济布局和结构战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，这样才能使国有资产保值增值的局部目标和服务于提升全民福利的整体目标和谐统一。

　　在这种舆论环境下，虽然国有资本经营预算权是国资委从管人、管事到管资产的自然延伸，却难免引起人们对国资委会因此更加强化所辖企业的财务指标的担忧。

　　但学界对强势国资委定位的疑虑，在国资委看来似乎是一种误解。国资委主任李荣融回应说：“我们牢牢把握改革国有资产管理体制的原则，关键不是要强化权力，而是要强化责任，权责利结合得越紧密，越有利于落实责任。”

　　在法学家看来，国资委的成立是出自经济学家的设计，没有征求法学家的意见，以致在责权利上缺乏明确的逻辑关系，遗留不少法律问题。典型的案例是，一家国有企业欠下外债破产了，外国公司要求执行另一家国有企业的资产来偿还———因为在外国公司眼里，整个中国的国有企业都是同一个法人。

　　国资委是一个出资人代表机构，履行对国有资产的监管职能，可它又不是一个进行工商注册登记的机构，如何才能确保出资人的权益？去年的“中航油”事件成了法学界一个用于分析出资人权益的经典版本。典型细节是：中航油破产谁来负责？由谁来签字？怎么进行签字？

　　具体的企业有法定代表人，由其签字负责，那么国资委作为“老板”的决定权在哪里？中航油要救时，是国资委决定还是中航油集团决定？如果确认国资委的老板地位和权益，那么管理的链条多长才合适？具体企业的运行人作为“非老板”签字，到底有没有法律效应？这一系列问题相互缠绕，成了悖论。法学家因此指责当初经济学家设计的国资委缺乏法律概念。

　　有经济学家还提出国资委的定位是“管理出资人”。这更使人对当初设立时的戒律———国资委不要成为“老板加婆婆”———是否有效实施产生了怀疑。中央国资委和地方国资委，人员拿的是公务员工资，走的是政府序列，而且任命程序也是跟政府一样，怎么看都带有政府部门的特征，而特设机构的特征尚未充分显示，一旦用“管理出资人”作为定位，恰恰又回到了政资不分(政企合一)的原点上，与设立国资委的目标完全相悖。

　　取法其上及取法其下

　　但也有一种声音认为，指望国资委新成立一两年就进入令人满意的状态是不太现实的，因为国有资产的演化事关26年来的经济体制改革本身，所涉之广，并非一个新部门所能完全涵盖。一部国有资产法怀胎12年还没出生，其错综复杂可见一斑。

　　2005年4月10日，北京中国政法大学。当本报记者与李曙光教授再次面谈时，离2003年4月10日本报发表“国资立法”专题文章《国资改革箭在弦上立法先行知易行难》恰好两周年。当时，国资法起草工作小组组长是全国人大财经委的刘仪舜先生，记者向他追问的重要问题是，国资立法10年仍未出台，到底难点在哪里？

　　事隔两年，立法小组换届，面对立法小组新成员李曙光教授，我们似乎要重新回到同一个问题上，双方不禁相视一笑，发出一声轻叹。

　　势易时移。立法思想已经随着形势发展逐渐登堂入室。据李曙光教授透露，12年前的立法思路比较单一，目标是如何做大做强国有企业，通过国有资产法，使其保值增值，而现在是把国有资产的通盘管理考虑在内。此其一。

　　新一届政府承接了前几届立法机构加快建立社会主义市场经济体制的想法，方向清晰，但社会主义市场经济下的国有资本的角色，各界人士认识还未完全达成一致，这使新立法者对国有资产的立法更趋谨慎。此其二。

　　对国有资产的分类界定逐渐形成共识，不光是国有经营性资产，还有非经营性资产、资源性资产等统统纳入立法者视野。由于立法本身涉及整个社会大的利益格局的调整，涉及国有资产的所有政府部门都参与立法，以往立法中容易出现部门利益成为立法表达主体的情况已经淡化，立法进入了一个既有传统的资源分配博弈、又有新的利益集团博弈的阶段。此其三。

　　这些难点虽然延缓了立法进程，却也包含许多积极的因素，因为它使准确定位国资委的长远目标和现实难题同时凸显。

　　取法其上，当是制定国有资产法，纲举目张，在分类界定国有资产的基础上，涵盖各类国有资产的权利、义务和责任。

　　但此法有“远水难解近渴”之忧。这意味着需要一个全面涵盖所有国有资产管理职能的“大国资委”，当中一个技术手段就是要编制整个国家的资产负债表，对国有资产的存量和流量有一个清晰的掌握。虽然工程浩大，但是对于一个立志进入法治社会的国家来说，却是绕不过的路。法学界的观点更倾向根据全民所有、对全民负责的法理，在人大的架构底下设立一个“国有资产委员会”，那么现有的国务院特设机构国资委需要重新定位。

　　取法其下，便是推出经营性国有资产管理法，把国有资产的经营预算、定价机制、交易规则和程序等问题规范化，还国资委一个更加清晰的法律地位。

　　但此法也有“杯水车薪”之虞。它涉及的难题是，由于目前中央国资委和地方国资委对国有资产的覆盖有限，它将锁定在“小国资委”的定位上，对于经营性资产中的金融资产、非经营性资产、资源性资产等管理和统筹仍然无能为力。而现实情况却是，全国各地政府大搞开发区、广场工程、草坪工程，政府动辄大兴土木，乔迁新居，旧政府办公用地一转卖，便是大量非经营性资产化为经营性资产的“乾坤大腾挪”，而新居能用多少国有资金来兴建，其间毫无规范可言，资产流转往往伴随权力寻租和腐败行为。这些国有资产转换的管理恰恰是以往立法的盲点。

　　立法的抉择如此困难，根本的原因在于，它本质上是在为国资委的定位到底是“大国资委”还是“小国资委”殚精竭虑。

　　但真理总是越辩越明。从经营预算引发的国资委与财政部的职责划分争论中，社会各界对一个终极目标逐渐形成共识：不管经营预算到底是由谁来编制，由谁来具体实施，也无论采取什么路径，国有资产必须有一个平衡预算表，国家应该清楚地掌握自己的“家底”。

　　3月5日，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出：“要完善国有资产管理体制和监管方式，建立国有资本经营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工合法权益。”这一基调兼容上下之道，不但指明了方向，也暗示了改革的次序和时间表。