清理政府与市场关系 湖北触及乡镇机构改革命门

　　本报记者 孙雷

　　武汉、北京报道

　　嫩黄的油菜，绿油油的小麦，四月的湖北，宁静祥和，春光明媚。

　　然而，一场势不可挡的改革风暴，却已经蓄势待发。1000多个乡镇上万名基层干部和七站八所的工作人员，将处在这场风暴的中心。

　　“我们省的乡镇综合配套改革今年将全面推开。”4月14日，湖北省委农办政策处的卢同郦在接受本报记者采访时说。

　　而在精简机构人员的背后，湖北省希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制。但高昂的改革成本使改革的继续推进阻力重重。

　　“瘦身”计划

　　湖北的这场全面改革，最直接、最易觉察的转变，自然是机构和人员的精简。

　　湖北省现有人口6000多万，财政供养编制近130万人，实际供养142万人，财政供养人员系数为2.36%，高于周边省份。湖北省委常委、常务副省长周坚卫曾说，目前财政供养人员太多，不少地方80%～90%的财政收入都花在人员工资及日常行政开支上，是典型的“吃饭财政”。

　　而根据湖北省有关部门提供的改革方案，全面改革后，乡镇将统一只设党委、人大、政府3个领导机构，不再设政协；乡镇领导班子成员交叉任职，每个乡镇党委设委员7-9名，其中党委书记原则上兼任乡镇长；按职能合并，只设3个乡镇内设机构。

　　乡镇事业单位改革中，乡镇只保留中小学、卫生院和财政所。同时，定编到人，彻底清退非在编人员。从今年起，全省乡镇机构编制由省里统一控制、审批，今后5年乡镇机构编制只减少不增加。湖北省委省政府决定3年内将全省财政供养系数控制在2%以内。

　　“今年湖北省农业税全免，乡镇财政收入缩水，收支难以平衡，不能只靠国家的转移支付吧？首先当然是减人减事减支，不把多余的人员减下去，只要税费改革的‘风头’一弱，农民负担随时都可能反弹的。”湖北省农委一位官员分析说。

　　一个不争的事实是，农民负担重的一个重要原因就在于庞大的乡镇机构，农村财政供养人员过多。据统计，2003年全国县乡可用财力占全国地方可用财力的42%，但县乡财政供养人员却占全国地方财政供养人员的70%左右，县乡人员支出压力相当大。

　　“必须通过机构改革，解决‘生之者寡，食之者众’的问题。”在不久前召开的全国乡镇机构改革工作座谈会上，国务院有关领导再次重申了精简乡镇机构人员的思想。

　　乡镇政府不应成为经济建设主体？

　　然而，对于湖北而言，无论是试点还是全面推开，其改革的意图却远非精简机构人员这么简单。

　　裁撤人员的背后，湖北省希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制。

　　“乡镇机构的改革是必须的，然而，推进改革，更关键的在于乡镇政府职能的转变；‘瘦身’是必须的，然而这还不够，还需要从体制机制上理顺、搞活。”湖北省农村工作领导小组办公室副主任吕江文说。

　　湖北省委的一位官员也认为，传统的计划经济体制、政府职能、思维方式已经不能适应现实发展的需要。“随着政治改革和经济发展的不断深入，乡镇政府机构必须要进行改革，不改革已经没有办法再继续下去。”这位官员说。

　　事实上，一直以来，中国乡镇政府的职能并不确定，按照一些乡镇干部的说法就是，“上级要求干什么，我们就干什么”。而其最明确的职能则是征收钱粮税费，催种催收。

　　然而，随着农村税费改革的提速，特别是农业税的全免，乡镇政府旧有的职能已经丧失大半，新的职能设定成了农业税全免后的改革的一个重大课题。

　　在全国乡镇机构改革工作座谈会上，有关乡镇政府职能定位问题，比较一致的看法是，乡镇政府应该抓好经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维护社会治安。

　　对于职能定位，目前最大的分歧在于乡镇政府需不需要直接抓经济发展。在吕江文副主任看来，这实际上就是在逐步理清市场和政府的关系问题，哪些是市场管的，哪些是政府需要管理的。

　　“乡镇政府不应该再成为经济建设的主体。”上述省委官员直言不讳地说。他分析说，一方面，乡镇政府已经不具备这样的手段、条件。“一级政府一级财政”，但目前农业税全免之后，以广大农村为基础的乡镇政府已经丧失了这方面的财源，尤其是中西部地区，以农业生产为主，本乡镇的财政收入不足以维持本级的财政支出。

　　另一方面，乡镇政府也不应该承担经济发展的责任，而应该以县级为主体。乡镇区域狭小，面对的是广大老百姓，经济建设方面的意义不大，而如果再让乡镇成为经济建设的主体，将再次出现“村村点火，户户冒烟”的局面，不合实际和发展的方向，又将出现大量低水平的重复建设，破坏资源的现象。

　　从“以钱养人”到“以钱养事”

　　“乡镇机构改革，行政人员并不多，更多的是事业单位的人员。”湖北省委农办政策处的卢同郦感慨地说。

　　有数据显示，目前湖北全省现有近5万个事业单位，近140万名从业人员，是财政供养人员的主要部分，而其中，来自基层的“七站八所”人员占了相当大的比例，粗略估算就有20万人。

　　2004年，湖北省选取咸安、老河口、安陆、麻城、监利、洪湖、天门等7个县(市、区)进行乡镇综合配套改革试点工作。其中，对于七站八所，主要的改革思路就是：搞两个退出一个转制。退出人事编制，退出财政供养序列，转为市场化企业化社会化的服务机构，实现农业服务从以钱养人到养事的转变。

　　对于农村七站八所的这种转变，参与麻城市整个乡镇机构改革全过程的麻城市委办副主任田琦的感觉很明显。

　　据他介绍，农村税费改革前，七站八所主要是通过从农民手中收钱来维持生存，虽然也做事，但往往人浮于事。可有这么多机构人员需要供养，自然加重了农民的负担。而财政虽然有一年3000元的资金支持，却不能满足基本运转的需要。最后的结果是，不向百姓收钱就活不下去。

　　而如今，实行以钱养事，乡镇给的钱并不比以前减少，随着财政的好转，甚至还会不断增加。“以前我是政府的人，做不做事情你都要把我养起来。现在你是社会的人，事情做得好才能得到钱。这种做法把下面做事情的积极性调动起来了。”

　　在采访中，湖北省农委有关人士也向记者透露，他们目前正在不断完善“以钱养事”这样一种运作机制。“我们现在最重点的是花钱买事，明确县市乡镇是责任主体，县市主管业务部门负责主导。谁来管事，管哪些事，怎么样确定公益服务的项目。谁来出钱，怎么保障，怎么管钱，都将在我们的改革方案之列。”

　　而在吕江文副主任看来，从过去的以钱养人到现在的以钱养事，防止人员机构反弹，从单位人变为社会人，出现了三赢的局面，这就是改革七站八所的意义所在。

　　谁来支付高昂的改革成本？

　　“改革的必要性大家都很清楚，关键是成本，要动那么多人，肯定要有成本，这个账我们付不付得起？”在湖北省一次乡镇综合配套改革工作会上，改革成本的支付问题成为一个核心话题。

　　一位与会者担忧地算了一笔账，“按照现在《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见》的标准算，一年的补偿标准平均一个人800元，20年就是1.6万元，再加上社保的追缴，也要1.5万元，加起来就是3万元一个人。”

　　“现在湖北的乡镇有50多万干部，如果一半要买断工龄，就要支付75亿元的成本，湖北一年只有300多亿的财政收入。”

　　实际上，麻城市在2004年的改革过程中便遇到了这样的问题。据测算，该市乡镇综合配套改革需要成本4952.7万元，除了向省借资金1500万元，自筹资金2814.9万元外，还有一定的缺口，一些乡镇事业单位处于“空壳”状况，有的甚至资不抵债，根本没有财力来办理职工养老保险和买断职工身份，实际上需要财政兜底，改革成本进一步增大。

　　湖北省农委一位官员对记者说：“改革是需要冒很大风险的。但晚改不如早改，有些问题如果再不及时改，就可能酿成无法挽救的错误的。”