重庆探索行政复议制度

　　见习记者 吴红缨

　　重庆报道

　　在乍暖还寒的4月，重庆民众感受到来自当地政府高层的“特殊”鼓励——在早前的重庆全市政府法制工作电视电话会上，重庆副市长周慕冰为行政复议大做“宣传”，告诫各级 行政机关要鼓励“民告官”。

　　一个客观事实为这位副市长的话提供了深厚背景：改革发展的推进和利益格局的调整，使得各种利益冲突层出不穷，政府越来越意识到，行政复议是解决行政争议、维护社会稳定、构建和谐社会的一个快捷、有效的途径。

　　从去年开始，重庆市政府对行政复议制度进行了一系列改革，确立了公开听证和重大复杂案件专家咨询制度。一些专家认为这是一次有益的探索。

　　行政复议探索

　　“两个制度的建立是顺应建立法治政府的大趋势，”重庆市法制办行政复议处一位负责人表示，“它们体现了政府决策的公开、公正和科学原则。”　

　　重庆针对行政复议制定公开听证和专家咨询制度于去年7月正式实施。该市法制办称，2004年，重庆各级行政机关共受理复议申请2000余件，案件审理的质量和效率比2003年有了明显提高。

　　行政复议作为行政机关内部一种纠错程序，通过上级机关对下级机关的监督，以保证行政行为的合法与适当，其意义不言而喻。

　　但它的意义不止于此。有关专家指出，在利益主体已经多元化的今天，利益表达的问题，特别是弱势群体的利益表达问题，已经无法回避。因此，建立起相应的利益表达机制，是构建和谐社会的重要环节。行政复议无疑是有效的利益表达机制之一。

　　然而，自我国行政复议法实施以来，经历过最初短暂的收案率上升以后，就出现了收审率连年下滑的趋势，这使行政复议制度的作用大打折扣。

　　今年1月，重庆市法制办向当地媒体通报《行政许可法》实施情况时，遗憾地表示，在遭遇行政罚款、拆迁补偿等行政纠纷时，过半市民仍选择“走后门”、上门吵闹、信访或忍气吞声，而不是选择行政复议。

　　不少专家表示，如果行政复议机制失灵，会导致一些极端的非规范行为的膨胀，它们反过来冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。这也是重庆副市长周慕冰在3月31日举行的“2005年全市政府法制工作电视电话会议”上要求官方鼓励“民告官”的原因。

　　为何行政复议仍被许多人敬而远之？这当中既有对行政复议“封闭”式办案的公正性的怀疑，也因制度本身的不完善而有损其权威性。

　　西南政法大学教授谭向北几年前代理过四宗行政复议案件，结果都是“维持”。事后，申请人对这四宗案件都提起了行政诉讼。“书面审理过程完全不透明，其结果很难令人信服。”谭说。

　　另一方面，行政复议法本身规定过于粗略，也影响了行政复议的质量。比如，关于行政复议的范围、合法性与合理性全面审查的标准、证据规则等，行政复议法都规定得非常原则，令行政复议机构缺乏可操作性。

　　因此，重庆方面在现有法律框架下，以“公开、公正、科学”为主要特征而进行的制度探索，被有关人士评价为：体现了政府对行政复议制度的一种积极的姿态。

　　公开听证制度

　　2002年12月，重庆一家公司认为某区国土局颁发《国有土地使用证》程序违法而提起行政复议。由于案情复杂，复议机关邀请双方及第三人“当面质证”。这个案件渐显公开听证制度的雏形。

　　尽管该案申请人的代理律师、重庆伟业律师事务所邱业伟至今认为，复议决定在法律上仍有商榷之处，但他很认同“当面质证”的审理方式。“可以迅速找到双方争议的焦点和分歧所在。”邱说。

　　由于行政复议采用书面审查原则是国际上的通例，它既能满足行政复议的效率要求，也能保证复议决定的公正。但在一些特殊情况下，复议机关仅仅依据当事人提供的书面材料不能准确地认定案件事实。因此，原则之外的“发挥”确有必要。

　　2004年7月，重庆出台的《行政复议案件公开审理程序规则(试行)》(以下简称“规则”)就是这样一种“发挥”。

　　根据《规则》，公开听证程序的启动，要由申请人申请或行政复议机关认为有必要，并不是每件行政复议都要听证。听证范围仅涉及部分权属争议、主要证据存在较大争议，以及有较大影响的案件。

　　听证程序参加方包括申请人、被申请人和第三人，以及经过批准的证人。审理程序分为调查、举证、质证、辩论几个步骤，当事人可申请回避。《规则》规定，公开审理案件实行由被申请人当场举证，申请人、第三人自愿举证制度，未经质证的证据不得作为认定事实的依据。

　　为防止行政机关事后搜集证据，《规则》规定，被申请人在法定期间仍要提交书面答复和相关证据，在案件公开审理3日前，才由承办人将材料退还给被申请人。

　　“在公开听证制度建立之前，我们大都进行书面审理，通过电话询问情况，当事人双方互不见面，”有关负责人说，“经过一两次听证会，我们都深受鼓舞，觉得反差太大了。”这位负责人感叹，有些复杂的案子，资料堆得像小山一样，闭门研究几个星期，都比不上一次听证的效果。

　　同时，听证也有利于解决行政纠纷。那位负责人说，“以前双方不见面，申请人可能会对行政机关怀着忿忿不平的想法。通过听证，有利于双方互相理解，有的当场就和解了。”

　　据重庆市法制办统计，2004年，申请人自愿撤回申请的案件达到71件，比2003年多出53件，增长了近3倍。

　　西南政法大学行政法学院副教授唐尧评价说，由于我国目前还没有形成统一的行政案卷制度，行政机关在做出具体行政行为时，并没有形成完整的案卷，在行政相对人提起行政复议时，被申请人常常不提供对其不利的证据材料。因此，公开听证制度的实施，有利于充分保障申请人的合法权益。

　　但是也有专家质疑，从行政效率立法本意考虑，书面审查制度仍应是主流。而且，如何保证公开听证的效力，使其不像许多听证会一样流于形式，《规则》在此方面还有待进一步探索。

　　向专家借脑

　　同时出台的重大疑难案件专家咨询制度，则是为了提高复议案件的审量质量。虽然它目前还只是一个内部管理办法，但复议机构对专家的加盟评价颇高。

　　据介绍，复议机构建有专家库，重庆市法制办将此举称为“借脑”。去年，他们“借”了近60次“脑”，“效果非常明显”。

　　专家库由本地几十名“品学兼优”的法学教授、资深律师，以及各领域专业人士构成。每个案件的专家都是随机挑选的，即使是专业领域，也有多名候选人。具体案件的专家名单对当事人是保密的，专家也要承担保密的责任，不能对外泄露任何关于案件的情况，更不能干涉案件的审理。

　　咨询以会议的方式进行，复议机关每次召集4-5名专家，共同就某一起或多起案件进行讨论，会议下发的相关材料，复议机关在结束后要当场收回。

　　尽管没什么报酬，专家们却都乐意参与。因为该方式提供了一个将理论与实践结合起来的平台，对专家们的教学、科研都有帮助。

　　重庆市委党校法学部主任徐继敏教授和唐尧都是专家库成员。两位学者都很赞同专家咨询制度，因为“术业有专攻”，尤其是“专家的意见都能得到充分采纳”。

　　徐继敏教授参与咨询过一起涉及当地某政府部门的复议案件。该部门某天在对区县一家企业进行突击检查时发现了四项违章行为，一连做了四个处罚决定。该处罚行为是否合法？徐继敏等几位行政法学专家指出，企业的一系列违章应视为一个整体行为，以一个行为代罚比较合理。该意见得到了复议机构采信。

　　2004年，重庆市法制办共受理复议申请286件，结案270件，结案率为94.4%，比去年提高了2.4个百分点。该法制办称，“案件的审理质量比2003年有明显提高”。

　　目前的复议机构跟专家们的联系是“松散型”的，据该市法制办透露，以后将逐步完善，与专家形成“固定”关系。

　　重庆这两项制度的探索，虽然获得不少嘉许，但有关专家也指出，仅仅靠这两个制度不能解决行政复议的所有问题。要在根本上解决问题，“就要使行政复议机构具有真正意义上的独立性，从立法上确立行政复议的地位、机构及职责，”徐继敏说，“为此需要进行深层的体制改革，否则，其公正性不可避免会受到影响。”