深圳公用事业改革的二次战役

　　本报记者 陈善哲

　　深圳报道

　　“今天座谈会的主题，是关于《特许经营条例》，请务必围绕主题发言。”面对屡屡“越界”而谈的周志轩，主持人一再打断他的慷慨陈词。

　　周志轩仍抓紧机会，向与会者传达自己的主张——深圳的管道气市场不应由深圳燃气集团独家经营，倘若分区由多家燃气企业经营，不但技术上可行，安全有保障，而且对消费者“利莫大焉”。

　　这是4月13日，深圳市人大常委会组织的关于《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》立法座谈会的现场。在发言的共7位人士中，包括周志轩在内有3位来自燃气企业。其中一位说，他们会利用一切可能的合法途径，表达自己渴望踏足管道气市场的诉求。

　　他们的面前，流淌着一个人口逾千万、消费需求强劲的城市，因开放公用事业而带来滚滚“钱流”；在他们的背后，则站着觊觎已久的各种资本。在被深圳大学管理学院马敬仁教授喻为“或将影响未来20年”的《公用事业特许经营条例》即将出炉的紧要关口，那些磨刀霍霍却“欲入而不得”的企业们的不安和躁动，都是可以理解的。

　　从行政垄断到企业垄断？

　　众所周知，中国的公用事业——被众口一词定义为中国市场化改革“最后堡垒”的领域——一直被视为政府操办的公营事业。这种超然于“市场化”浪潮之外的姿态，其代价便是经营效率低下、腐败孳生、盈利无望，不得不仰赖财政补贴艰难度日，政府由此背上沉重的包袱。有学者说，在此情况下，以“引资”作为地方政府公用事业改革的最初目标，成为合乎逻辑的选择。

　　发轫于2001年的深圳市公用事业改革亦难脱窠臼。这一年，深圳市公布《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，开启公用事业改革大幕。根据这份指导性文件的设计，公用事业改革被分为两个阶段：一是以港口、收费公路、机场等基础公用事业投资主体多元化和融资渠道社会化为主要内容，通过各种方式引进民间资本；二是在水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中引入战略投资者，同时制定法规，完善公用事业监管手段。

　　截至2004年底，在五家试点公用事业国企中通过“招募”形式引入战略投资者的工作基本告结。其中，法国威立雅等公司获得水务集团45%股权，刘永好的新希望集团和香港中华煤气合计取得燃气集团40%股权。此外，深圳市能源集团、公交集团等三家企业也引入了各自的战略投资者。据披露，五家企业涉及的股权转让和增资扩股资金共计70亿元。

　　而在此次国际招标招募的过程中，燃气集团还取得了在深圳市范围内经营管道气30年的特许经营权，水务集团也获得50年的特许经营权。

　　如今，“引资大计”尘埃落定，在制定《深圳市特许经营条例》的当口，针对前一阶段改革得失的检讨之声陆续传来。能否建立公平竞争的市场准入机制，成为政府官员、学者以及有志于公用事业的企业共同关注的话题。

　　条例规定，“申请公用事业特许经营权的申请者，应为专项从事公用事业特许经营的法人”。对此，来自深圳WTO信息查询服务中心的李红光表示，该条款有保护垄断之嫌，“这意味着，如果你不是已经在经营公用事业的，就不能参与申请。”由此，很多在门外热切观望的企业便可能止步于该条款。

　　而针对此前深圳市在某一个公共事业领域内只授予一家企业特许经营权的作法，马敬仁则表达了自己的担忧：“这有可能导致公用事业由原来的政府垄断，转变为特许经营后的企业垄断，不符合公用事业改革的基本宗旨和发展方向。”

　　对此有着切肤之痛的企业，更是耿耿于怀。

　　在座谈会上，李红光代表企业拿出一张精心准备的地图，她试图向立法者解释，深圳的燃气管道并非人们所认为的“蜘蛛网状”，而是“树枝状”。从技术上说，管网的“自然垄断”属性不如人们所误解的那么强，完全可以做到“分区经营”。

　　对公用事业改革而言，以投融资体制改革为名义，打破政府的行政垄断，引入社会资本，在有些学者看来只是解决了问题的一部分。如何在打破行政垄断之后，在特许经营的各个环节全面导入竞争机制，以免企业垄断局面的形成，才能根本保障终端消费者的利益。这也正是马敬仁认为的“下一阶段深圳公用事业改革的重点”。

　　马敬仁说，行政垄断主要在于效率低下，政府的出发点还是为了公共利益，但企业垄断的归宿却是追求利润最大化。

　　深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪曾经主张在深圳特区内保留两家给、排水企业，而在特区外，也应保留两三家同类企业。通过不同片区的企业进行价格、经营绩效、运营成本的对比，不但便于政府、公众对公用事业企业的监管，也能以“间接”竞争的方式促进企业对价格和成本的控制。

　　然而，公用事业改革通常被放置于国企改革的背景中考量。从国企做大做强的角度看，全市范围内的统一经营显然更为有利。此前，深圳国资部门向外界透露了将发展八大产业集团的思路，其中关于燃气，要“成为全国最大的燃气产业集团”；水务则要争取成为“全国排名第三”的水务产业集团。显然，对于公用事业的改革目标，仍有待国资部门和行业主管部门的协调。

　　除此之外，也因为对企业垄断的担心，很多人对于条例中规定的政府可通过“招募”方式授予企业特许经营权的规定颇有微辞。

　　所谓招募，是指“授权主体将拟授权经营的公用事业公告后，授权主体或其委托的中介机构向申请者发出邀请，通过审慎调查和意向谈判，确定经营者候选人，提交评审委员会确定优先谈判对象，通过谈判确定被授权人”。

　　在人大组织的另外一场立法座谈会上，很多人认为，招募制度违背了《行政许可法》的有关规定，该法53条明确了“直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定”。

　　而在马敬仁看来，招募类似于协议出让，“只适合深圳公用事业改革的初期阶段，以后应该会逐渐退出”。

　　重在监管

　　公用事业企业的垄断经营地位的取得，决定于公用事业基于自然垄断而具有的“准公共物品”属性。

　　马敬仁表示，政府对特许经营企业的监管，应该体现在特许经营权的取得、实施以及结束等各个环节。但对于终端消费者而言，最为关切的就是价格监管。《特许经营条例》规定，公用事业价格的制定或调整，必须经由听证。

　　但一个不容忽视的事实是，我国目前实行的听证程序未臻完善，如何确保在听证过程中，来自消费者的声音真正被重视并影响最终的定价，必将任重而道远。

　　“工欲善其事，必先利其器”。消费者的监督，是以充分掌握特许经营企业的相关信息为前提。在某次立法座谈会上，有代表举例说，深圳市召开的污水提价听证会，听证委员没有掌握有效信息，因此对成本的核算基本提不出什么意见。

　　马敬仁说，根据境外对公用事业监管的经验，必须建立企业信息披露制度，并且这种特许经营企业将比上市公司的信息披露要求更为苛刻。

　　去年曾去香港考察过的兰建洪，对此最有感触。他说，在香港，水务署的资料在网上全部公开，公用事业部门的总资产、净资产、盈利情况以及任何一项列入成本的开支，必须在网上和报纸上公布，市民和监管部门可随时获取。只有信息透明，才能使得市民和政府的监管落到实处。

　　公用事业部门的经营状况必须保持透明，还和它的成本核算有关。兰建洪说，在国内，公用事业的定价通常由四个部分组成：成本、费用、税金，另加合理利润，即通常所说的“成本加成”机制。

　　公用事业遵循保本微利原则运行，它的利润通常会有法律限定，比如水务部门通常的净资产利润率被限制在6%-8%之间。因此，最终定价很大程度上决定于成本的核算，“只要利润是负的，企业就可以申请提价。”

　　但现存的问题是，对企业经营成本的核算目前还缺少明确的规定。“比如它提供这么多产品，使用多少人工、用多少电是合理的，工资水平又应该是多少？”此外，占据成本相当比例的折旧的计算规则也相当随意，缺乏科学。

　　“公用事业无小事”，由于波及面太广，直接和市民福利相关，哪怕是一次微不足道的涨价，都会造成生活成本的抬升，影响城市的竞争力。因此，在马敬仁看来，在公用事业民营化如火如荼的进程中，“尽快完善监管已是当务之急”。