问责制与时间表：2005改革十条定调

　　本报记者 蒋明倬 包 容

　　北京报道

　　“2005经济体制改革会倒计时——最后5天”。4月18日，在国家发改委经济体制综合改革司办公室的墙上，本报记者发现了这样一幅标语。

　　5天后，也就是4月23日，2005全国经济体制改革会将在深圳召开，发改委体改司几乎所有工作人员都在为此忙碌。

　　这次会议的目标，就是贯彻落实4月17日国务院发布的《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(以下简称《意见》)，国务院相关部委的领导，以及地方政府的官员都将参加。

　　2005年是中国改革之年，也是宏观调控的关键年。今年3月的两会上，在温家宝总理所作的《政府工作报告》中，明确指出“要继续深化重点领域和关键环节的改革。”这次，国务院在《意见》中再次明确指出：“宏观调控的实践表明，经济发展的体制障碍目前仍未消除，推进改革十分重要和紧迫”。

　　高层及学界对此早已有共识：经济运行中突出矛盾的根源往往在于体制方面，必须要整体推进经济体制、社会体制和政治体制改革。但其中的复杂程度，以及方方面面的利益关系，使得每前进一步都异常艰难。“改革难度之大，任务之艰巨可能要超过任何一个时期。”中国经济体制改革研究会副会长石小敏说。

　　作为年度性的指导文件，《意见》除明确了10个方面的改革重点外，与以往文件最大的不同是明确了改革责任。

　　落实“责任制”：明确部门、明确时限

　　实际上，经济体制改革意见的制定由来已久。按照以往的惯例，每年的意见最初是国务院体改办每年都会就中央和国务院相关精神进行起草，但以往都没有正式对外发布文件。

　　2003年机构改革后，体改办并入国家发改委，去年4月经国务院批准，国家发改委发布了《关于贯彻落实党的十六届三中全会＜决定＞》精神推进2004年深化经济体制改革的意见》。与去年不同，今年的文件是发改委会同有关部门起草，但是以国务院的名义发布的。《意见》突出的不仅是内容，更有落实的方式。

　　参与者称，早在2004年7月，国家发改委体改司就开始准备起草2005年的经济体制改革意见。其后，多次征求了有关部委的意见，前后做了数次修改。今年3月16日，国务院常委会专门研究了关于今年经济体制改革的问题。在会上，国务院高层要求发改委把各部委的改革工作重点汇总上报到国务院，而且要明确改革责任，把每一项改革明确到部门，并明确时限。

　　随后，经过梳理，《意见》中每项改革后面都被加上了牵头部门，共牵涉到34个部委的70多项改革方案。

　　“这种做法在以前是不多见的。今年《意见》最大的特点就是强化了改革责任，明确改革时限。”国家发改委体改司有关负责人告诉本报记者。

　　在《意见》的总体要求中，直接提出来今年要“在一些重点领域和关键环节取得实质性突破”，体制改革的紧迫性迎面而来。

　　在每项改革的时限上，《意见》设定了年度计划，除了年内要完成的改革任务，中长期改革的年度任务也非常明确。这在以前是没有的。

　　《意见》大体上分四种情况：当年需要完成或基本完成的改革措施，如完善出台个人所得税方案，制定《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(下称“36条”)相关配套文件等；年内虽不能完成，但要在一些关键方面取得实质性突破的改革，如国有大型企业股份制改革、建立健全国有企业经营者的激励约束机制等；年内需要启动的或应做好相关准备工作的改革，如提出统一内外资所得税方案，研究提出收入分配改革的基本思路等；已经进行的需要继续推进和完善的改革或试点，如深化农村税费改革、投资体制改革等。

　　经济体改的“十个”配套

　　“从我国整个改革的大局看，各项改革配套性和关联性的加强十分必要。”中国经济体制改革研究会会长高尚全说。

　　本次出台的《意见》涉及了农村经济体制、国有企业和国有资产管理体制、非公有制经济发展、金融体制、财政税收投资价格体制、现代市场体系建设、科技教育文化卫生体制改革、涉外经济体制、推进行政管理体制等10方面的经济体制改革的内容。

　　今年是宏观调控关键的一年。整体性推进的经济体制改革的推进对宏观调控也将产生重要影响。

　　“如果宏观调控只是头痛医头、脚痛医脚的话，这样的调控模式很难适应市场经济的发展。”体改司有关负责人分析目前的经济发展状况时说。

　　他认为，这几年的宏观调控，经济运行中的突出矛盾和问题不时出现反弹的根源都是体制机制方面的原因。“只有把宏观调控背后的机制、体制理顺了，经济运行中的过热问题、矛盾问题才不会时不时地出现反弹。”

　　《意见》力度加大的另一重要因素是强调整体推进和配套改革：改革进入攻坚阶段，综合性、配套性进一步增强，需要整体推进。

　　这首先从改革重点的数量上就能看出来，2004年为7条，而今年扩展为10条。除了温家宝总理在《政府工作报告》中提到的农村、国有企业、非公经济发展、金融体制、财税和投资体制、市场体系建设等六项经济体制改革重点以外，还增加了深化涉外经济体制改革、科教文卫、社会保障的内容，还有行政体制改革也明确列入其中。

　　这是对《政府工作报告》的回应：“改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面，涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等，进入全面、整体推进阶段。”

　　从具体条目的调整也能看出工作侧重点的变化。

　　农村经济体制改革去年列在第二条，而今年则调整为第一条，具体改革内容上也有了变化。“今年农村经济体制改革特别着重于乡镇机构改革、农村义务教育体制改革以及县乡财政管理体制改革。”上述负责人说。

　　另外，深化涉外经济体制改革内容的提出主要是应对当前经济发展新的形势、应对WTO、争取在对外贸易、利用外资、实施“走出去”策略和加入世界贸易组织后过渡期的应对机制方面有所作为做出的努力。《意见》中已明确今年内将出台《境外投资管理条例》，制定加快实施“走出去”战略的指导意见。同时“加强对境外企业的监管，加快研究制订后过渡期关键领域和行业的应对方案，建立健全应对贸易摩擦预警机制和跨部门综合应对机制。”

　　除此以外，像非公经济和金融体制改革，原来并在其他条款中，这一次单独列为重点，突显了其重要性。

　　石小敏认为，从中国现阶段经济发展的实际情况看，不同领域发展极不平衡，像金融领域的改革相对慢了10年，这些领域的改革长期没有突破，严重制约了中国经济的长期发展。

　　“再例如，‘36条’前一段时间已经出台，但还没有具体的配套政策可供落实。这在意见中是单独作为一条列出，说明其重要程度。”该负责人介绍。

　　比较引人注意的是烟草、盐业等专卖专营部门的改革也是第一次明确列入意见中，在入世的最后保护期限里，他们将面对做大做强的问题；以及这些行业的收入分配的监管，也成为《意见》中的内容。

　　发改委统筹协调之责

　　同以往相比，这次出台的《意见》强调要建立“统筹协调推进改革的工作机制”，而统筹协调的责任就落在了发改委身上。

　　发改委制订体制改革政策，但是每年改革进程如何、落实如何，以前发改委并没有明确的责任要去过问。

　　而这次《意见》中明确规定了发改委要紧密跟踪各项改革进展情况，督促检查各项改革措施的落实，做好相关协调工作，并负责把新情况新问题及时上报国务院。

　　也就是说，《意见》赋予发改委跟踪、检查、督促各项体制改革的职能，由国家和地方发改委系统来问责相关部委和地方相关部门，明确造成某项改革的停滞或问题的原因。

　　而这也是对前一阶段一些体制改革停滞不前进行反思所采取的举措。

　　上述负责人认为，如果每项改革制度都有制定、执行、监督部门，并且这几个部门有相互配合的工作机制，体制改革就会有效地推进下去。

　　而目前的实际情况是，每项改革方案基本上都由各部门自己制定。中国经济体制改革研究会会长高尚全说，“实践经验表示，靠部门自我改革缺乏动力、缺乏协调机制。”他认为，因为改革本身是要调整部门的既得利益，叫垄断部门自己改革，它不会有积极性，甚至可能借机会强化部门利益。而在没有监督和跟踪的情况下，这样的结果难以避免。所以有必要加强改革的总体指导和协调。

　　“让一些部委牵头，发改委协调督促，明确责任和改革时间表，这些都是必要的。”石小敏认为，“但还不够。”他认为，现在《意见》中的10个方面的改革应该说是比较到位的，体现了国务院高层领导的决心，但关键是如何落实，应该让社会各界，包括官、产、学、媒都能参与其中。