金融制度改革深化 央行牵头为金融机构破产立规

　　本报记者 吴立波 上海报道

　　作为中国金融制度改革的重大深化，在诸多配套制度逐渐完善之际，《金融机构破产条例》(下文称《条例》)在争论中已经启动。

　　4月初，中国人民银行条法司司长陈小云明确表示，央行已开始研究起草《条例》。 知情人士透露，这方面的工作主要由人民银行条法司研究处和法律事务处组织几个人在专门负责，有关领导已责成负责机构和人员开会多次进行讨论和落实，有关法律界的专家也参与了讨论。有关人士透露，由于该条例所涉及的有关部门，包括司法机关、行政主管和监管机关、人大立法机构等存在分歧，也包括法学界存在争论，《条例》的起草尚处在讨论阶段，还没有成文。

　　据陈小云透露，《条例》的内容将重点涉及以下几个方面：破产申请的行政性前置条件；金融机构破产管理人问题；金融机构破产重整与和解程序以及破产金融机构的资产处置这些方面。陈小云认为，由于关系到金融稳定和社会公共利益保护，金融机构破产程序的启动应当有金融监管部门的介入。

　　在复旦大学法学院张建伟副教授看来，首先存在争论的可能就是制定这个法规的主体问题。他认为，根据《中华人民共和国立法法》第八条第七八款的规定，涉及民事基本制度和金融基本制度的法律，应该由全国人大及其常委会制定，由人民银行作为行政法规的制定者似乎不合理。

　　“如果是人民银行制定的行政法规，他的效力就很低，如果与人大的法律不一致，就得服从人大的法律，那么这样的行政法规在很多时候就可能失效，制定这个法规的意义就大打折扣了。”张建伟说。

　　实际上，对于金融机构破产的适用法律，到底是包含在《破产法》之中，还是另行制定专门法律，在破产法的修订过程中就存在巨大争论。2004年6月21日，全国人大财经委员会副主任委员贾志杰在企业破产法草案第一次提交人大常委会作说明时，就坦率承认了这一点：从总体上说，商业银行、保险公司等金融机构的破产应当适用于企业破产法规定的程序；但是，草案规定，商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据企业破产法和其他有关法律的规定制定实施办法。

　　“由于破产法现在还未确定，所以有关的争论肯定还将延续到目前的金融机构破产条例之中。”中国政法大学财税金融法教研室主任刘少军认为，“破产法是个程序法，主要是确定破产时债权人的受偿顺序，但一般企业破产的立法是为了保证公平受偿，而金融机构破产主要是为了保护公共利益。因为立法目的不同，两者在清偿顺序上是会有区别的，但条例的法律效力低于破产法，如果它与破产法有不同，按规定就会无效。”

　　“其实，人行的破产条例可能只是一个过渡，一个实验，以便为将来人大的立法积累经验。”张建伟认为。

　　“金融机构破产这个闸门如果打开是很可怕的，肯定会出现优胜劣汰，存款人的风险意识就会很强。那时优势更大的不是国内大银行，而是国际垄断跨国大银行，国内存款转移到跨国垄断巨头那里的动力就更大。但不允许破产，更会使金融机构缺乏硬约束，继续加大系统性风险。现在处于两难啊。”复旦大学一位研究人员评价。

　　华东师范大学教授潘英丽则认为，对于目前系统性的金融改革而言，产权制度改革、破产制度的建立和强有力的监督威慑制度，这三者只有都建立起来了，国内金融业的风险问题才能真正解决，缺一不可。