国务院参事著文解读26个人供养一个官员的困局

　　任玉岭

　　同当今党政机构的臃肿、重叠、人浮于事的情况相比较，1982年还是小巫见大巫，不能相比。但就在那个时候，邓小平已经指出“精简机构是一场革命”，“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿、重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的。”

　　在邓小平这一指示的指引下，20多年来，党中央、国务院进行过多次精兵简政和机构精简。不可谓措施不力，声势不大，但却没有达到预想目的。相反事与愿违，几乎每搞一次机构精简，就来一次机构人员的大增。现在已经弄得很多人害怕精兵简政了。近几年来不提或较少提精兵简政，的确与越精就越臃肿、越简就越繁多有关系。

　　“一个极其重要的政策”缘何走进死胡同

　　我们的人口增多了，事业发展了，添置一些管理部门，增加一些管理人员，是必要的，也是能以为广大群众理解和认同的。但是，现在的问题是党政机构的过分庞大和管理人员的极度增多，已经超出了发展常规，超出了财政许可。我们很多地方在15年前就喊出“财政困难，吃饭财政”，而今GDP翻了两番，财政收入也有了几倍的增长，但依然在喊“财政困难，吃饭财政”。有相当多的县甚至连吃饭都难保。我们在几个省做义务教育调查时发现，不少县因财政困难，教育难保，就热衷于合并学校，减少教师，甚至于不愿让大学生走进义务教育，而热衷于付二、三百元工资用代课教师。实际上，因机构臃肿、财政负担过重，有相当多的县乡靠举债度日，县乡债台高筑，已经影响到很多基层工作的开展和基层政权的稳固。省级机关，特别是国家机关，因连年财政大幅增收，日子比较好过些，但也因机构臃肿和吃皇粮者人数过多，依然造成很多事欲干不能，例如义务教育不能实现真正义务，也与财政被大量吃掉有关系。这不仅影响了我们的二次分配和协调发展，更影响了全面建设小康的顺利进行。

　　权威人士估计，目前我国仅县和县以下由农民养活的党政干部高达1316.2万人，全国吃财政饭的总人数已高达4572万人，另外，还有500万人依赖于政府赐予的权利实行自收自支。我们的百姓与吃皇粮的人口比已高达26：1，这同西汉时期的7945：1相比，高出306倍：东汉时期的7464：1相比，高出292倍；同唐朝2927：1相比，高出110倍，同元朝的2613：1相比，高出100倍；同明朝2299：1相比，高出89倍；同清末的911：1相比，高出35倍。即使是同改革开放初期的67：1和10年前的40：1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的，是令人堪忧的！

　　为什么精兵简政作为被毛泽东肯定的“一个极其重要的政策”，能够在战争年代解决“鱼大水小的矛盾”，而今却变得无效了呢？又为什么会出现如此的越精越臃肿，总是跳不出每简必繁、越简越繁的怪圈呢？面对机构臃肿的现实，的确到了对精兵简政难以推进需多做一些研究和思考的时候了。但是，不管怎样，精简机构、简政精兵，仍是我们当前面临的一项迫切任务，这是不能回避的，也是回避不了的。应该牢记邓小平的教诲，“因为没有别的选择，这件事不能犹豫、不能妥协，也不能半途而废。”“不管怎样，这场革命要坚定不移。”

　　星多月不明，官多不安宁

　　根据本人的切身体验和研究，我认为要实现精兵简政之目标，必须从精官和减官做起，精官方能简政，简政必须精官。上世纪80年代初，邓小平就提出了不仅“庙子”多，而且“菩萨也太多”的大问题。时过25年，我们的“庙子”不知又增加多少？我们的菩萨不知又添了几倍？庙子是为菩萨而建的，菩萨多了，庙子也自然会多起来，庙子多了，菩萨就会更多。我们的精兵简政，之所以越精越臃肿，越简越繁多，就是因为有着“官位不断增多→机构不断扩大→人员不断增加”的恶性循环存在着。要跳出这个怪圈，就要从源头上切断这个恶性循环，这就是要精官和减官，非此，没有别的道路。我们今天党政机构之所以迅速扩展，吃皇粮的人员之所以快速增长，其关键还同“官位”的过快膨胀息息相关。百姓中流传一句谚语：“星多月不明，官多不安宁。”当官的人太多了，必然无事找事、无中生有、无事生非，也必然导致机构的无限膨胀和财政供养人员的无限增长。

　　只要从建国初期走过来的人都会知道那时候政府的简洁干练。上世纪50年代，尽管百业待兴，外部又有朝鲜战争，但那时一个县只有一个县长，一个乡只有一个乡长。直到80年代初，我们党政机关的官位职数也依然相对稀少。至90年代，伴随机构精简，官位职数的大膨胀达到了一发不可收拾的地步。最近媒体报道，江苏的一个镇，仅镇长、书记一级的干部就有50多人。对此个案，我们不认为有代表性，但据江苏有关方面反映，一个镇正副镇长和书记达到二三十人是存在的。另据新华社消息，苏北一些县政府，副处干部少者七、八人，多者十几人，而且在一个30万人的小县和一个百万人的大县，其县长的职数基本是相同的。

　　基层如此，中层和上层也如此。上世纪80年代初，我在国务院某委工作时，委领导班子共3人，委主任还是副总理兼着。整个委连办公厅仅有6个局级单位，事业单位仅5个。而今不同了，不仅部长的数量翻番了，行政单位的数量增多了，而且局级事业单位又增加了十几个，有的单位还升了格。各级领导单位的领导职数也已经今非昔比了。除了现职外，还有巡视员、助理巡视员以及调研员等。1989年我到某沿海城市去工作，当时市府仅有市长、副市长4人，市委仅有书记、副书记3人，政协仅有政协主席、副主席4人，人大仅有人大主任、副主任4人，而今这些官位都翻了一番，特别是市委常委职数比原先增了3倍还要多。

　　“只要高级干部带头，这个事情就好办了”

　　出现这种情况的重要原因，一是干部的提拔过快、过宽。过去很多人出生入死，南征北战几十年，还没能当上将军和部长，而今很多干部政绩平平，却在不断上升。据报道，仅部级干部已经高达数万人。上世纪70年代，北京的部级干部仅几百人，部长住宅仅两三处，而今不知有了多少处，而且不断地建部长楼，也还显得不够住。二是各级领导干部换得过快，特别是地、县级书记换得过快。我曾工作的某城市，5年换了5个书记、4个市长，在“一朝天子一朝臣”的影响下，新的书记上任后，大多要更换一批新领导。我曾经历过三任书记的换班，每次都要进行干部的大调整，其中一位身为省委常委的市委书记兼市长上任后，一次会议就通过新任处级干部120位。新官上来了，老的官又不能退休，虽然不能再做官，但其官位还要保留。这就冒出了一大批调研员、巡视员以及助理和顾问。现在有些市政府的领导助理、顾问、巡视员、调研员比市长、副市长、局长、处长还要多。

　　官位多不仅造成机构臃肿和膨胀，而且造成很多该放的权放不下，该管的事又无人管。人难见、事难办往往与官位过多、人浮于事有关联。官多了消费就多，且不说房子、工资和奖金，就说用车费、招待费、出国培训考察费，据报道全国已分别达到了3000亿元、2000亿元和2500亿元。这些钱用于一般工作人员是极少的，主要还是被各级领导干部消费的。由于精官的闸门没把住，升官快、升官易的导向也给社会带来了较大影响。跑官、买官、卖官也因此不时发生，给社会带来了浮躁，带来了腐败，不仅影响了经济和社会，也影响了学术和教育；不仅影响了今天和眼前，也影响明天和长远。因此精官不只是简政的需要，也是发展的需要；不仅是经济的需要，也是政治的需要。

　　当前，正如邓小平曾讲的“只要高级干部带头，这个事情就好办了。”“高级干部要带头发扬党的优良传统”，用革命的精神去对待政治体制的改革，去改革干部的终身制和反对干部的特殊化，这样党风就会更正，社会风气就会好转，我们机构改革的目的就一定能达到。-

　　(作者系全国政协常委、国务院参事)