世界各国如何开发落后地区

　　像美国、日本、德国等国家都有自己的落后地区，他们是采取怎样的开发战略的呢？其中不乏成功案例，缩小落后地区和发达地区的差距，其中的经验和教训，的确值得学习和借鉴。

　　本刊记者 秦俊勇 报道

　　美 国

　　美国对落后地区的开发大致采取了以下几个措施：

　　一、实行优惠的土地政策，推动移民和土地开发。1862年，美国颁布《宅地法》，规定每个年满21岁的美国公民或宣布愿意成为美国公民的人，只需交纳10美元的手续费就可以免费获得无人居住的政府所有土地160英亩。此法引发大规模的移民。

　　二、铁路建设。5条铁路先后建成，横贯大陆的铁道大动脉将东部和西部、城市和农村紧密联系起来，加速了人口和劳动力的西移和国内统一市场的形成与发展。

　　三、资本和高智力生产劳动力的转移。新科学技术革命，促使高智商劳动力和资本一起流向有潜力地区。近50年来，巨额资本竞相流入美国西部和南部，发展起了高技术工业，逐步成为全美电子、宇航、核能、石油化工等新兴工业的重要基地。

　　四、政策支持。为了顺利完成开发任务，美国成立了直属总统的相关机构，负责协调中央和地方关系。并且制定各种财政补贴和法案，提供广阔的公共服务。

　　五、发展教育。美国在1785年颁布的土地法中，就为市镇学校的发展专门保留了土地。1862年制定的《摩利尔法》成为西部发展高等实业教育的重要基础。l962年以后又颁布了《人力训练与发展法》等许多重要法规，推动西部教育事业的发展。

　　日 本

　　1960年，日本提出了低度开发地区工业开发构想，决定把北海道、东北及日本海一侧等落后地区培育成为可与京滨、阪神等工业地带匹敌的大规模重化学工业地带。并于1961年制定法规，把整个日本分成三大块：“过密区”、“整治区”和“开发区”。

　　“过密区”内的工业建设被限制发展，鼓励区内现有企业外迁；对“整治区”则实行综合治理，吸收和消化从“过密区”迁出的企业和人口；“开发区”属于重点发展对象，他们地处落后区域，国家政府采用了“据点”开发战略，即建立核心城市和工业基地中心，发展核心城市，进行开发。同时为了鼓励发展工业，国家对于在“据点”内投资建厂的企业提供特别贷款，并免除这些企业的事业税、固定资产税和不动产取得税等税收，中央财政给予补贴。

　　日本想在短时间内获得全面发展，然而事实上，这一次开发失败了。开发区内设立的“据点”占到了日本国土面积的四分之一还要强，因为战线过长，中央政府财力不堪重负。

　　到了60年代末，经济发达的南部沿海城市陷入深深的“城市病”之中，而北部落后地区却仍然无法摆脱贫穷，人口依然不足，工业发展薄弱。同时，由于在开发中一味强调“生产力”，忽视保护环境，使得北部落后地区同样染上了“环境污染”等坏毛病。

　　日本的第一个“十年计划”没有完成最初的设想，政府于是从20世纪70年代初开始调整发展战略，开始把基础设施、工业、环保、交通等因素糅合在一起综合发展。

　　1973年，日本政府根据田中角荣提出的《日本列岛改造论》制定了《经济社会基本计划》，力图通过有关产业开发和环境保护的大型开发项目的实施，解决第一阶段出现的问题。首先工业格局进行了调整，收缩战线，规定了工业选址的必要条件。下决心迁出东京、大阪、名古屋和九州四个工业经济圈的工业企业，国家对此以提供贷款、补助金和免税等优惠条件加以鼓励。另指定北海道、东北、北陆、山阴、四国、冲绳等落后地区容纳从过分集中地区迁出的工业。

　　在进行工业重新分配的时候，日本也如同世界上其他国家一样，注意开发高附加值的高科技产业，把这些极具潜力的行业引导到那些等待开发的地区去，以促使其他产业的发展。另外，日本还大力发展交通，建立全国通讯网络，力求把日本建成一个“一日交通国、一日经济国”。

　　同时，日本吸取前次教训，非常重视环保建设，制定了严格措施。要求各地在拟订工业基地的基建计划阶段，首先必须透彻研究协调环境，并将其措施和办法纳入计划，以解决公害问题和防止新的公害出现。

　　1977年，日本制定《第三次全国综合开发计划》，提出要“有计划地建立地方居民的综合生活环境”。开始提高落后地区生活性基础结构的投资比重，这标志着日本的地区开发政策由单纯重视生产向同时重视生活转变。

　　德 国

　　德国的区域经济发展格局经历了以下3个阶段：(1)南方相对落后阶段。德国工业化起源于北方，以鲁尔为中心的老工业区依靠资源优势成为德国工业化早期的主要动力；(2)北方相对落后阶段。第二次世界大战前后，德国新兴的机械工业在南方兴起，北方老工业区结构转变缓慢，成为经济萧条的老工业区；(3)东、西德统一后，东部成为统一后的严重落后地区。

　　德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民经济活动的空间均衡。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各州人均税收平衡化，主要做法是法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款：通过法人税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的92%；通过税款转移，可使穷州人均财政收入达到全国人均的95%。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。二是纵向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。

　　前苏联

　　前苏联是世界上另一个从边地开发中获益最大的国家。

　　西伯利亚是前苏联的战略大后方，也是开发的主要地区。十月革命后，前苏联政府决定实行工业东移政策。其一，建立铁路和公路网络，将部分工业从欧洲迁往东部。其二，从第二个五年计划(1933—1937年)起，国家投资方向开始向西伯利亚倾斜。此后每个五年计划都有大量的投入。

　　前苏联在开发西伯利亚的过程中，也制定了一系列重点发展教育和科技的政策。如规定每年要从西部大专院校抽调2万名毕业生到东部工作，定期从东部派遣大批干部和专家到西部或外国参加培训、学习。

　　以重点地区重点行业的首先开发带动周边地区的开发，收到“以点带面”的效果，是前苏联对西伯利亚开发的另一个特点。到1942年，西伯利亚生产的钢材已占全国总产量的1/4，生铁占1/3，煤炭占1/2。20世纪50年代以后，西伯利亚不仅成为前苏联重要的工业基地，而且是各种高科技研究和产业的重要基地。可以说，没有西伯利亚的开发，就没有前苏联的工业化。

　　前苏联对落后地区的开发实行计划经济的政策和方式。其特点是，开发项目完全纳入国家计划，项目的选择从属于国家经济和军事目标，所用资金也主要来自政府拨款，劳动力靠有组织的分配。优点是重点突出、运作有序，缺点是缺乏活力和多样性。

　　爱尔兰

　　在爱尔兰，提起香农开发区，几乎无人不知，无人不晓。几十年来，香农开发区已成为爱尔兰除都柏林等东部沿海地区之外发展最快的地区，也是区域发展的一个样板。

　　香农开发区位于爱尔兰的中西部，香农河从这里缓缓流过，注入大海。开发区由香农开发公司管理，它既是一个由政府控股的机构，受企业和贸易部长直接管辖，但又是自负盈亏的有限责任公司，专业涉及金融、管理、科技和房地产等各个领域。整个开发区囊括爱尔兰中西部5县，总面积1万平方公里，人口约41万。

　　这里最早只是一个飞机中转站，后日趋衰落。爱尔兰政府于1960年成立香农开发公司围绕机场进行开发，建立了世界上最早以从事出口加工为主的自由贸易区，以其免税优惠和低成本优势吸引了大批美国企业，并开办了世界第一个机场免税商店。70年代政府再次要求该公司重点发展科技型工业，增加吸引外资。公司遂于1972年依托利默里克建立香农国家科技园，依靠科技力量的支持，很快实现劳动密集型向技术密集型工业的转变，90年代又转入以服务业为主。

　　自成立后40多年来，香农开发区带领中西部从贫穷落后的农业经济走向工业化，到服务型经济直至步入知识经济时代，始终走在爱尔兰经济发展的前沿。开发区为认识和解决地区性发展难题树立了一个样板。

　　根据爱尔兰政府到2006年的战略规划，香农开发公司又承担起巩固和扩大爱尔兰10多年来经济增长成果、帮助实现全国均衡发展的重任。为此，公司将进一步扩大知识经济网络，建立高质量知识经济工作和生活环境，巩固和加强教育与企业之间的合作模式，同时担负起对大学毕业生集中往都柏林等东部地区寻找工作进行分流的任务。

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