南风窗：两税合并方案酝酿多年为何再次搁浅

　　□本刊记者 赵灵敏

　　酝酿多年、似乎已经箭在弦上的内外资企业所得税合并(简称两税合并)方案，未能提交刚刚结束的十届全国人大三次会议审议。

　　按照立法程序，一部新税法要经过包括全国人大常委会和全国人民代表大会在内的三 次审读后，才能正式通过。因为没有在今年的人大会议上立项，两税合并只有等到明年提交，正式实施最早要到2007年了。

　　“长期以来，内资企业的所得税实际税率比外资企业高10个百分点以上，这不利于公平竞争和民族工业的发展”，中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授向记者表示，“目前各界所关注的两税合并，就是要改变外低内高的状况，形成一种中性的，不分内外资企业的，不存在歧视的统一的企业所得税制。”

　　按照财政部的草案，两税合并后内外企所得税税率统一到24%，对内外资平等对待，但对外资实行5年优惠过渡期。

　　那么，一项带有纠偏性质的公共政策，为何会遇到如此大的阻力？

　　扭曲的税制

　　据了解，目前内外资企业所得税的征收分别遵循的是《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。按照规定，外资企业在中国的名义税负是15%，实际税负水平是11%；而内资企业名义税负是33%，实际税负水平达22%，国有大中型企业的实际税负水平更高达30%。

　　在税率的差别对待之外，外资企业还享有多方面的税收优惠：如对内资企业设有计税工资，而外资企业全部的工资都在企业所得税的税基之外，这一差异为外资带来了用人成本上的优势；纳税义务的起始日不一样，内资企业是从企业登记之日起纳税，外资企业是从盈利之日起纳税，而工资据实扣除的规定也在客观上给外资延后盈利提供了一个机会；特殊行业优惠差异，生产型外商企业如果投资基础设施产业，经营期10年以上，经审批可享受在“二免三减半”的基础上再延长5年减半征收的特殊优惠，而内资企业不具有；再投资退税待遇，外商如果将利润就地转为投资，可享受退税，而内资则基本不享受这项优惠政策。

　　“在改革开放初期，由于我们的投资环境比较差，给予外资一定的税收优惠也是基本合理的，”杨卫华认为，“但在世界范围内，这种扭曲的税制很少见，长此以往，这一优惠变成了外资高于本国企业的‘超国民待遇’，不仅不利于公平有序的市场经济环境的建设，而且还导致了国家每年大量的税收流失。”

　　事实上，由于内资企业的税负沉重，一些企业千方百计地偷逃税款，偷漏税问题由此成为了许多民营企业的“原罪”，为财产权的界定和保护带来了更大的困难，也为市场行为的规范发展带来了重大阻碍。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇则认为：“由于众所周知的原因，大量的内资企业本来就先天不足。加上人为施加的歧视性高税负以及各种法律、法规上的限制，事实上产生了抑制内资企业发展的效应。作为一个富有重要启示意义的结果，尽管这些年中国出口导向型制造业异常繁荣，但它们基本上都是外国直接投资的产物。尽管国际市场上印有‘中国制造’标签的产品随处可见，但它们都非来自中国本土的内资企业所制造。可以说，正是在以税收为代表的各种歧视性政策的挤压之中，几乎没有一家内资企业能同外资企业进行可称得上公平的竞争。”

　　另外，这种“内高外低”的状况，客观上助长了“假外资”现象的屡禁不绝，即来自国内的资本通过各种方式为自己披上“外资”的外衣，再以外资企业的名义在中国投资和经营以享受税务方面的优惠待遇。有研究估计，“假外资”占了实际FDI(外商直接投资)利用额的1/3左右。而与此相关的种种腐败、设租寻租、不透明和不确定性，更是触目惊心。

　　因此，据了解，早在1994年，财政部就已经着手对两税合并进行调研。但1997年，东南亚金融危机爆发后，东南亚国家纷纷大幅放宽FDI优惠条件，由于担心影响引资力度，合并方案酝酿一度搁浅。2001年入世后，在失去关税保护的背景下，本来在所得税征收上就处于不利地位的中国企业更是雪上加霜，内外资企业所得税合并话题又被推到了台前。从那时起，财政部着手起草合并方案。

　　“其实，内外资企业所得税制合并改革早在中国加入WTO之日就应当实施了。它之所以被一再拖延下来，在早些时候，无非是担心财政收入因这项主要给内资企业带来减负效应的改革而减少，从而让并不宽裕的财政承受不起。后来，随着中国经济步入新一轮扩张期，通货紧缩的阴影为通货膨胀的威胁取代，又加上了减税会加大经济过热压力、甚至招致逆向调节结果的忧心。然而，持续高速增长的财政收入态势，特别是去年再创新高的财政收入增长规模，积攒下消化内外资企业所得税制合并改革成本的实力。”高培勇认为。

　　2005年1月12日，财政部部长金人庆在广东肇庆激动地呼吁：“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。”在他作出这番表述的前一天，国家税务总局局长谢旭人高调表态，坚决支持内外企所得税制度改革。4天后的1月16日，财政部副部长楼继伟在“中国经济形势报告会”上临时变换主题，再次重申两税合并时机已经非常成熟。

　　然而，在这一片大好形势下，两税合并最终还是搁浅了。

　　两税合并会影响招商引资

　　“这一次的内外资企业所得税制合并改革受阻，能够放在桌面上的理由，归结起来，主要是一条：它会减少外资企业独享多年的税收优惠，从而会对引进外资带来负面影响。”高培勇认为。

　　那么，两税合并真会导致吸引外资规模的减少吗？

　　“在左右其投资取向的棋盘上，税收上的优惠只属于蝇头小利。相对而论，稳定的政治局面、发展良好的经济态势、广阔的市场潜力、丰富而廉价的劳动力资源才是对外资吸引力最大、作用最强的因素。退一步讲，如果确有一些外资就是专奔税收优惠而来，这样的外资肯定不在实力强、技术硬、对中国经济发展具有重要作用的企业之列。它们的去留，即便并非可以忽略不计，但同税制改革所能带来的巨大效益比起来，绝对是不可放在同一层面的。” 高培勇分析道。

　　世界银行的研究也表明，跨国公司在实现扩张的过程中，最关心的因素是基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。有两个例子可以证实这一点：乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。由此看来，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。

　　但这并不意味着两税合并对吸引外资完全没有影响，“短期会减少是肯定的，一些中小投资者，尤其是亚太地区，港澳、台湾地区的投资者比较在意税收优惠，这部分投资者可能会转战周边国家地区。大企业因此撤资的可能性极小。” 杨卫华认为。

　　“在‘内高外低’的情况下，外资企业在一定程度上缺乏引进先进技术和改善管理的积极性，因为低税收政策已经能确保他们获得很高的利润了。而两税合并后税负的增加，会促使外资企业在提高竞争力上下功夫，同时会淘汰一批竞争力不强的企业。所以，两税合并有利于外资结构的优化。”

　　这里不得不提的一个事件是：2005年1月13日，54家在华跨国公司就两税合并问题联合向国务院法制办提交一份报告，要求“取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期”。这份报告还同时提交给财政部、商务部和国家税务总局。

　　记者曾致电多家总部设在广州的跨国公司，希望了解他们在此问题上的观点，均被婉言谢绝。

　　对这54家企业的行为，高培勇认为，两税合并不是要和跨国公司过不去，也不是要刻意偏向内资企业，它只是要改变“内高外低”的不合理状况。对长期享受超国民待遇的跨国公司来说，自然不愿轻易放弃特权，但这并不意味着在两税合并后他们会撤资。

　　在利益博弈中权衡

　　长期以来，两税合并一直被认为是税制改革中最容易的一项，因为它的最终目的是建立一种中性的、不偏不倚的所得税制度。没有想到的是，两税合并的草案遭遇包括某些政府部委在内的非常强硬的反对声音。在这场争论中，财政部和部分专家学者是一种声音，商务部、外资企业以及一些地方政府发出了另一种声音。这表明，公共政策引起不同集团间的博弈已经开始显性化，而某些既得利益团体也开始对政府决策施加越来越大的影响力。

　　一桩旧事不得不重提，2004 年商务部出台的关于外资零售的新规定中，取消了对外资实行分级管理的规定。分级管理的杀伤力在于，如果外资违规，将取消其开设新店的资格。本来，家乐福等外资超市在中国不断违规开设新店，就招致内资零售业的不满，后来有公开报道说，外资超市的大力“公关”，是分级管理“胎死腹中”的原因。

　　而不久前以安利为代表的外资企业的政府公关和游说，就成功影响了直销立法。很多人相信，54家跨国公司的联合上书也对政府高层在两税合并上的态度产生影响。

　　对此，高培勇认为，“跨国公司的影响肯定有，但不是最主要的。在当前的中国，之所以会有反对内外资企业所得税制合并改革适时启动的声音，其根本的原因无非在于，吸引外资规模的增减可能牵动着相关部门的政绩，沿袭多年的区域性税收优惠格局可能发生的变化会让相关地方失掉继续独享这种‘级差地租’的机会。”

　　“在内外资企业所得税制合并改革问题上所遇到的种种难题的破解，最终取决于相关的部门和地方究竟能否跳出部门利益、地方利益的局限而跃升至国家利益、宏观利益的层面上考虑问题。只有冲破各种既得利益格局的围追堵截，各项亟待进行、拟议进行的改革才可能破冰而出。”

　　杨卫华也认为，在一个多元社会里，有不同的声音是很正常的，也是值得鼓励的，但政府不是非要完全接受某一方的利益诉求，也不是说哪方声音大就听哪方的。两税合并牵扯到利益关系的调整，有人反对在所难免。现在面临的问题是，是等做通所有人的工作后，再将内外资企业所得税合并方案推出；还是在草案中先行作出一些让步，争取时间，早日将方案推出。

　　2005年1月12日，财政部部长金人庆公开表示，两税如在数年前并轨，由此减少的财政收入不过200亿到300亿元，而现在实施，由于经济发展税基扩大，减少的财政收入将超过1500亿元，甚至会达到2000亿元。但是如果继续拖延，今后的难度更大。

　　而从2005年1月1日起，我国进入WTO的后过渡期。在这一时期，入世对我国的冲击和影响就越来越明显：关税在两三年内将接近最终减让水平，非关税措施即将全面取消，服务市场开放力度迅速扩大，将逐步取消外资进入的地域限制、数量限制、股权限制。而内资企业也将面临更为严峻的生存挑战，只有统一内外资企业所得税征收制度，内外资企业才能在公平、公正的基础上展开竞争。从这个角度来看，所得税并轨已时日不多，拖延不得。