川渝化解地方债务调查

　　成都、广安、重庆报道

　　四年前，甘中和绝对没有想到，他接手的家乡的“民心工程”——四川省广安市邻水县兴仁镇过境公路硬化工程项目——最后竟成了“伤心工程”。4月2日，这位1983年毕业于西南师大的男人深吸了一口气，“这样的日子，也许，不是我一个人的悲哀”。

　　这是一例平常得近乎不能再平常的政府拖欠工程款案。因资金困难，已是当地两届政府的“心头之痛”——兴仁镇过境公路建设问题——2001年初再次被提上日程。“谁垫资修好这条路，砸锅卖铁政府也要把钱给还了”，邻水时任县委书记“拍着胸口”作了保证。

　　然而，2001年12月工程如期完工之时，噩梦就开始了。

　　按照合同，本应“工程完工10日内”就可验收，被政府一拖就是15个月；本应“工程验收合格后1个月内”就可进行债务划转，光结算工作就被拖到了2004年8月。据邻水县审计局2004年10月出具的《审计意见》，记者发现，兴仁镇过境公路硬化工程项目并无计委下达的投资计划。

　　对此，四川省社科院农经所郭晓鸣所长分析指出，“抛开政府方面可能存在的违法违规行为不谈，甘中和们的苦涩遭遇，其实更多是地方政府的隐性债务风险引发的”。

　　四川“自救”

　　4月4日，四川省财政厅金融处负责人一听到记者采访地方债务直呼“头痛”，“你说什么叫地方债务？目前连这个都没有统一口径，又谈何化债？化债要钱，谁出钱？”

　　多年以来，各地政府为了完成各种下达的达标任务四处借债，如教育达标建校舍、司法达标建法庭、计划生育达标建服务站、治安达标建派出所、城镇规划达标搞整齐划一、公路达标修建柏油路。四川省全省乡镇仅教育“普九”达标一项，就举债23.8亿元。

　　截至2003年底，据四川省政府研究室资料透露，全省由省级政府承诺偿还或直接作为债务主体借入的债务约为394亿元。据2003年政府决算统计，全省县级政府债务达739亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务280亿元，平均每个乡镇负债552万元。

　　2004年初，四川省党建研究会对达州、广元、巴中、南充4个市的38个特困村进行了调查统计。38个特困村年集体经济收入在1000元以上的，研究会秘书长陈代昌告诉记者，只有5个。有的地方虽然在形式上消灭了“空壳村”，却出现不少负债乡。仪陇县截止到2002年底，全县乡镇负债共计3.95亿元，负债面达100%，每个乡镇平均557万元。

　　民革中央对四川德阳市的调研结果更让人担心。截至2001年底，全市乡村两级的负债总额为33亿元，其中乡级债务总额接近30亿，相当于乡镇财政收入的近5倍。

　　巨大的债务导致地方政府运作举步维艰。2002年底，作为“三个代表”学教活动的先进乡镇代表，广元市苍溪县永宁镇党委书记刘国培到成都接受中央领导接见，来回车费至陈代昌们调查之时仍无法报销；仪陇县全县有20个乡镇办公用房是上世纪60年代的“土围子”，革命烈士张思德所在的思德乡政府，至调查之时还有一半是用土墙垒成的四合院。

　　上述有案可查的，只是相对保守的估计。

　　在除台湾和港澳两个特别行政区以外的省级行政单位中，财政部科学研究所白景明研究员曾调查了解到，乡村债务总额有的达279亿元，有的省的乡村债务总额超过了这一规模。如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话，他认为全国乡村债务总额不会低于6000亿元。

　　而据财政部有关人士向《财经》透露，目前财政部认可的数额是4000多亿元。

　　这就犹如一把悬在各地政府头上的达摩克利斯剑，四川的“自救”动作很早也很坚决。

　　“2002年初，四川前省委书记周永康就提出，地方债务已到非解决不可的时候了”，省政府政研室一不愿透露姓名的人士告诉记者，同时四川还制定了“3年内基本化解，5年内彻底化解乡村不良债务”的战略目标。前述省财政厅金融处负责人向记者透露，省上目前正在研究乡镇债务化解的目标考核机制。

　　知易行难。3年下来，郭晓鸣观察到四川债务化解过程并不轻松，“乡镇债务仍呈增长加剧趋势，争取项目的配套资金、买税垫税、支付利息等正成为新的乡镇债务增长因素。向财政和银行欠债变为向私人举债，在此过程中诱发的问题更为复杂”。

　　省农业厅农村经管处副处长陈雩桢也向记者坦言，“债务不是说锁定就能锁定，光债务利息，这几年下来就已经很多了。刚开始四川确实化解了部分债务，因为第一年地方有资产作保障，第二年、第三年，往往是一年比一年难化债——钱从哪里来呢？”

　　这确实是个难题，而现在问题似乎还在进一步难以解决。

　　按规定，因税费改革所减少的收入用财政转移支付解决，但由于前些年的浮夸风，一些乡镇上报数据严重失实，陈代昌秘书长向记者透露，以此为基数核定的转移支付，即使全额到位仍有缺口。一些地方在拨付时层层截留，能到乡镇仅60%-70%，个别乡镇甚至还不到20%。因此，不少乡镇实际上无法达到原收入水平。

　　黔江模式

　　与四川相比，重庆的地方债务情况也值得关注。

　　2004年12月14日，重庆市经济工作会议。常务副市长黄奇帆严肃指出，一般地方财政债务有一个警戒线，就是历年财政欠账不能超过年度财政收入的60%，“全市现在是300多亿元收入，400多亿元债务占收入的比例是133%。区县财政收入大体为150多亿元，却有300多亿元债务，超过警戒线3倍”。黄提出警告，“这几年县乡债务还在不断扩大”。

　　针对黔江区锁定乡镇债务金额，区财政使用不同比例配套资金帮助乡镇偿债的做法，从不轻易说出“表扬”二字的黄奇帆，郑重提出“值得大家学习和借鉴”。

　　作为重庆最边远的一个区级政府，地处武陵山区的黔江，截止到2000年新区建立时，乡镇拖欠社会性债务总额高达6311万元，全区27个乡镇中，仅有1个乡没有欠债。

　　多年来，越滚越大的债务使政府公信力一度受损。

　　区财政局长王万祥告诉记者，新区成立前，银行不愿给政府贷款，供电部门不愿为政府供电，加油站甚至拒绝政府的汽车加油消费……对于债务的形成，王看得很清楚，比如4年历经3次大的行政体制调整；烤烟一度不景气；农业产业结构不尽合理；交通、信息闭塞等等。“堆积的债务，使得干群关系、政府与相关部门的关系日趋紧张”，新区成立后，作为“黔江模式”的具体操盘手，王万祥们决定主动卸掉“定时炸弹”。

　　第一步，锁定债务、鉴定债务，了解债务规模、债务项目等，“我们的实践表明财力并不是解决乡镇债务问题的决定因素”，王万祥一语惊人，“关键是执行力”。

　　第二步，确定偿债顺序和比例。首选保证归还社会性债务，加大上级财政的返还力度。乡镇由此增加的财力：50%用于偿债、30%用于发展生产、20%用于自主分配。

　　第三步，规定乡镇偿还金融机构债务，区财政按1∶1的比例进行补偿；偿还其他社会债务，按1∶0.5的比例进行补偿。截至2004年9月底，据王万祥估计，全区乡镇政府所欠债务还剩下3468万元，“2010年前，我们将偿清所有历史债务”。

　　“有些贫困地方虽然农民穷，但政府财力并不穷”，黔江目前财力是2个亿，加上两税返回、专项补助，全区财力达到5个亿。四川省农业厅陈雩桢认为，如果用心的话，像黔江一样解决乡镇债务，并不是太大的问题，“可是区一级债务又怎么办呢？”

　　据王万祥向记者透露，区一级债务有9个亿，区级90个部门，其中58个部门存在债务，尤以教育、卫生系统的为重，“有的是政府授权举债，有的是自行举债，怎么解决，至今我们还没找到比较好的办法，因为我们还没感觉到上面给予的具体支持”。他希望中央、市上多给一些主动化债的支持和奖励，“仅靠我们去化解区级债务，肯定非常困难”。

　　出路何在

　　川渝地方债务化解的路径选择，是中国基层政府生存的一个缩影。

　　地方债务到底怎么消化？是地方政府自我解决？还是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”？

　　目前的朴素逻辑是——如果乡镇政府财政无法承担大量债务，那么乡镇的问题只能通过更高一级的市(区、县)财政来解决；如果市(区、县)财政仍无法负担，只能通过省级财政想办法；当省级财政依旧无能为力时，最后只能靠中央财政来埋单。

　　博弈在所难免，出路在哪里？在财政部提交十届全国人大三次会议审议的2005年度政府预算草案中，一项150亿元的支出安排引起了来自基层代表们的普遍关注。

　　据新华社报道，3月9日，财政部长金人庆披露：中央财政今年计划安排150亿元人民币，力争用3年左右的时间，采取“三奖一补”的办法来缓解县乡财政困难——这是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。

　　这注定是一次艰难的实验。

　　人民银行四川分行的一位人士认为这是对农业税取消后引发的相关“后续”问题——比如基层政权运转所需经费能否保持正常增长、村级组织的经费从何而来、农村基层组织的性质和功能会不会发生变化等——的一个“迂回”响应；也有专家对“以奖代补”完全违背了转移支付这一政策的根本功能表示疑虑，认为这可能会导致地方政府行为扭曲。

　　郭晓鸣所长认为，地方债务是多元化的，没有外界资金进入，解决只能是空话，走过场，“150亿是中央政府解决地方债务重要的一步，至少是一个信号——中央正在从被动变为主动——比如某些因中央政策而导致地方执行带来的债务，就应由中央来出资解决。事实上，这部分所占的比重并不大”。