深圳社区体制新政 再造社区行政神经末梢

　　深圳报道

　　4月6日下午，深圳市盐田区委的一份有关社区建设工作的文件，送达鹏湾社区居委会。居委会的主任蔡院群丝毫不敢怠慢，在第一时间召集手下的主要工作人员开了一个通风会，向他们传达了文件的主要内容。

　　“我一个人知道还不够，要让大家都知道。”会后，蔡院群对在门外苦等了一个半小时的记者说。

　　因为这份文件的内容与蔡及其同事未来的工作休戚相关，注定要被他们反复咀嚼和议论。根据文件所载的设计方案，盐田区将在所辖的17个社区中设置社区工作站，并把它们从社区居委会中独立出来。

　　此举不仅仅意味着众多社区工作者从居委会到工作站的单位转换，更被认为是在城市行政管理重心日渐下沉的背景下，试图去除居委会过于浓厚的行政化色彩、还原居民自治组织本来面目的一种尝试——事实上，不仅限于盐田区，类似的改革近期将在全深圳范围内同时展开。

　　居委会之外另设工作站

　　尽管蔡院群等最为关心的工作站专职人员的福利待遇、工作站的单位属性等问题尚不明确，但关于此次改革的大致轮廓已经相当清晰。

　　改革的基调早已定下。今年2月，深圳市委、市政府就下发了《深圳市社区建设工作试行办法》和《深圳市社区建设发展规划纲要(2005—2010年)》。在这两份提纲挈领的文件中，基本确立了在社区中居委会和工作站并行的体制框架。

　　有分析认为，在这种体制下最大的特点是，工作站成立之后，将承担起原先由各政府职能部门下压给居委会的行政管理任务，而居委会主要履行公益性服务功能，从而真正实现向“自我管理、自我教育、自我服务”的功能回归。

　　《试行办法》规定，工作站的主要职责是“承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项”——而在已往，上述工作主要落在居委会身上。

　　对于城市社区管理体制更大的突破，还在于《试行办法》明文规定社区工作站“在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作”。此前，作为“群众性”的自治组织，居委会在履行行政部门交办的任务时，难免会产生角色错乱的尴尬。而新的规定把社区工作站视作街道办事处设在社区的办事机构，作为行政管理体系延伸至社区的末梢神经。

　　记者从盐田区民政局得到的资料显示，经过社区机构的重新架设后，将建立起区社区建设委员会办公室(区民政局)——街道社区建设委员会办公室(社会管理科)——社区工作站的垂直管理体制，“使政府的职责、任务、资金、人员等一个口子”向下到达社区基层。

　　与此同时，将由区或街道出面，为工作站聘用一定数量的专职工作人员，政府财政将对社区工作站负起相应的责任，对它的工作经费、办公经费和在岗工作人员的工资、福利将由财政予以统一安排。

　　至于工作站在法律上的明确定义，《试行办法》则未加以详细规定。根据我国的法律，一级政府以及政府的派出机构都有严格的限制。据记者侧面了解到的情况是，深圳市法制局对与工作站有关的表述反复推敲，最终确定了上述内容。“可以把工作站理解为区或街道党政部门派到社区工作的一个工作组或者工作平台。”

　　在把行政职能剥离给工作站之后，《试行办法》重申了居委会“基层群众性自治组织”的定位，并规定“在街道办事处的指导和社区党组织的领导下”，依法履行职责。在此基础上，深圳将会逐步提高社区居委会直接选举的比例，《规划》提到的目标是，到2010年，直接选举的居委会不少于70%。

　　当社区里出现工作站这一崭新的组织形式时，在工作站和居委会这两个新旧组织形式之间关系如何相处，以及各自的运行空间如何分配，将成为引人关注的问题。

　　来自盐田区的资料显示，社区工作站必须“协助”居委会处理各项居民事务，接受居委会的“协调、监督和评议”，而且居委会对政府聘任的工作站人员享有“推荐和建议解散的权利”。

　　深圳市民政局新近成立的社区建设办主任祖玉琴告诉记者，目前南山区已经将196个居委会的人员编制划到了社区工作站，而罗湖区115个工作站在2004年底就已挂牌成立。

　　“彻底的议行分设”

　　事实上，在我国的城市社区中出现工作站，并非深圳首创。在社区建设相对超前的上海、宁波等地，此前已经出现居委会和工作站并存的社区体制，而这种体制，通常被称作“议行分设”。

　　但与深圳目前正在推进的模式的迥异之处在于，在已经出现的变革中，社区工作站被设置于居委会之下，作为居委会的下属机构而存在。在这种模式下，居委会成员由居民选举产生，作为社区事务的议事、决策机构，而社区工作站作为社区事务的执行机构，它的专职工作人员(即社工)由民选的居委会聘任，并由政府支付工资、费用，因而这种形式也被世界与中国研究所所长李凡称为“选聘分离”模式。

　　华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任陈伟东认为，这种模式之所以出现，是目前社区建设中所奉行的“行政一体化模式”必然导向的结果。

　　由于各个“条条”上的政府职能部门都把需要进入社区的工作推托给居委会，形成所谓“上面千条线，下面一口针”的局面，于是居委会在社区中的角色就成为某种悖论——号称群众自治组织，但却承担大量的行政职能，并且是几乎与任何一项在基层的政府职能都会沾边的“全能性”组织。

　　“自治”与“行政职能”之间的冲突，把居委会压得不堪重负。对此，蔡院群有着切肤之痛。

　　他们曾经统计过，某一年居委会所承担的政府下派的任务共有28大项、128小项，并且与各个政府职能部门签订了33个协议、责任书，包括消防、安全、城管、综合治理等，“不是开玩笑的，出事我们要负责。”蔡院群说。

　　蔡院群在区里开会，直言不讳地为居委会的工作总结了两个特点：一是没有财政预算，因为每年的2.4万元的行政经费远不足以开支，他必须为居委会去“找钱”；二是没有工作计划，因为“都是政府安排的，我哪有什么计划？”

　　陈伟东说，居委会既是居民的“头”，又是政府的“腿”，两者的冲突使得居委会“两面不讨好”，自治功能被忽视，而行政职能又执行不好。在此情况下，对社区组织从功能上进行分化，就成了必然的逻辑。

　　盐田区在深圳一直是社区建设方面的先行者，早在2002年也按照“议行分设”的理念，创建了“一会(合)两站”的社区体制——即在居委会下设社区工作站和社区服务站。前者负责承担政府的行政事务，后者专事居民的公益性服务工作，以期在功能上对社区组织进行初步的划分。

　　祖玉琴介绍说，深圳在草拟相关文件时，也曾经一度考虑过采用上述模式，不过考虑再三，最终决定采用居委会之外另建工作站的模式。

　　如果采用居委会下设工作站模式，至少从形态上看，“议行分设”并不彻底，不能从功能上彻底区分居委会的自治功能和行政管理功能。因为在外人看来，工作站也是居委会的组成机构。

　　因此，现在将工作站彻底独立于居委会之外，居委会才能真正以自治组织的面目出现。“这个才是彻底的议行分设。”祖玉琴说。

　　社区自治空间再探

　　“从逻辑上看，深圳的思路很好。”对我国的社区自治状况了然于心的李凡说。

　　但最好的初衷，如果没有严密的制度设计相配套，未必会带来最佳的结果。

　　“关键是要在社区党组织、居委会、工作站三类社区组织之间设置起一道防火墙。”李凡表示。

　　据了解，深圳新拟定的政策是，提倡党支部书记和工作站站长一肩挑，并提倡工作站人员包括站长，参与社区居委会的竞选，如果当选居委会主任，将是书记、站长、主任的“三肩挑”。

　　“如果选得上，工作站人员和居委会成员实行交叉任职；如果选不上，工作站人员照样由政府聘任，而居委会成员可以由其他职业的兼职人员担任。”祖玉琴说。

　　但也有学者担心，因为工作站掌握着行政和经济资源，居委会在与之博弈当中势必落于下风。“居委会会不会被边缘化？”

　　祖玉琴表示，交叉任职将会是一种过渡状态，随着直选的深入，会有更多的兼职人员进入居委会，最终会形成两者的相对隔离。

　　盐田区的作法与深圳其他地方有所区别，在规定了社区党支部设在工作站上，党支部书记兼任工作站站长之外，工作站人员被严禁参加居委会的选举。但同时规定，社区党支部将领导居委会。

　　“最关键的是，要用细则来界定居委会和工作站的职能范围，否则可能会出现互相冲突的情况。”李凡说。

　　问题是，一旦居委会所承担的行政职能被完全剥离，居委会在社区建设中的活动空间在哪里，应该扮演什么样的角色？——这或许是居委会“浴火重生”后是否会被边缘化的决定性因素。

　　陈伟东认为，不能以掌握权力的大小来衡量居委会的地位和作用，居委会在社区建设中自有其核心价值。一是民意表达，向政府机关和其他非营利性组织表达权利的要求；二是对行政组织和其他组织的监督功能；三是组织居民参与NGO、参与社区公共事务管理的功能。

　　“我们现在需要思考的是，如何结束目前社区建设中出现的行政一体化模式，走出一条可持续发展的道路来。”陈伟东强调说。