董事会杂志：中国金融生态五大软肋需猛药治疗

　　痼疾沉积的中国国有商业银行，需要一剂猛药综合医治。关键之处在于公司治理机制的建立与执行

　　文/ 李欣 唐永

　　国有商业银行的综合改革，关键是建立健全完善的公司治理机制，为国有银行的持续 、健康、长远发展提供制度保证。由于长期受计划经济体制的影响，中国商业银行的产权结构一直处于国有独资的状态，所有权与经营权未能有效分离，营运效率低下，治理结构缺失，从而形成了恶劣的“金融生态”。

　　据银监会的信息，仅2004年一年内，该机构共处理各类违规金融机构2202个，比上年增加690个。其中，农村信用社及农村商业银行1057个，邮政储汇局589个，国有商业银行376个，城市商业银行及城市信用社94个，股份制商业银行47个，非银行金融机构19个，政策性银行18个，外资银行2个。

　　这些数据表明，国内的“金融生态”十分恶劣。但是，银监会处理的银企问题仅是冰山一角，业内人士相信还有更多、更深层次的问题还没有暴露出来。从根本上看，国内“金融生态”存在五大问题:

　　第一，产权结构单一。国有商业银行的资本金由国家财政全额拨付，国家拥有全部产权。但是，国家是一个抽象的非人格化的概念，需要由政府部门代为行使所有者职能，出现了产权虚置的状态。从公司治理的角度看，产权虚置直接导致了国有银行治理结构有效性低下，过度的行政干预，职业经理人制度难以形成，内部人控制盛行以及对经理层的有效的激励与约束机制难以建立等弊病。

　　第二，董事会制度缺失。在单一的产权结构下，国有商业银行未按照所有权、经营权和监督权“三权分立”的原则建立股东会、董事会和监事会，内部权力制衡缺失。从2004年开始，中国银行和建设银行尝试股份制改革，建立董事会制度。但由于金融处于敏感行业，其高管名义上虽为董事会自主任命，实质还是由政府任命。

　　第三，内部制衡机制缺失。国有银行比照政府机关设置制度，导致经营目标错位。由于缺乏人格化的产权主体，对于经理层的选择基本上采用行政化的干部考核制度，真正的委托-代理机制难以建立，在缺乏有效监督的情况下，经理层很容易产生道德风险。

　　第四，激励机制和约束措施缺失。目前，国有银行经营管理者的收入由国家财政部门决定，与经营业绩严重脱钩，责任和激励不对称，拥有剩余控制权的经理层基本上没有剩余索取权，经理层掌握的剩余控制权就成为“廉价投票权”。国有银行内部“廉价投票权”的普遍存在，在层层委托、分级代理的现况下，难以形成对各级管理者的有效约束。

　　第五，外部治理难形成。目前，国内还缺乏成熟、规范的经理人市场，银行高级管理人员之间市场化流动机制尚未形成，加之国有商业银行的高级管理人员的行政化选拔机制，导致高级管理人员承受的来自经理人市场的压力不大。同时，单一的产权结构和不成熟的产权交易市场，也使得通过控制权市场来完善治理的机制的外部压力根本不存在。

　　峻法治乱

　　经济学家厉以宁在“信用体系建设与金融业发展研讨会”上指出，造成当前我国金融风险的一个重要原因是金融机构改革滞后，其改革进程落后于我国国民经济的发展速度。这种金融机构实际上并不承担投资风险、经营风险。因此,政府应继续推动金融机构的体制改革，使之承担起作为金融市场主体应负的责任。

　　因而，银行企业的股份制改造被寄以厚望。作为改造的第一步，公司治理应被摆到重要的位置。

　　国有独资商业银行是中国银行业的主体，加快其改革步伐关系到改革发展和稳定的大局。在2004年千呼百唤始出台的中国银行和建设银行股改大纲里，主要包含了十个要点：

　　一、完善公司治理结构。建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层的组织架构，明确股东大会、董事会、监事会、高级管理层的权责，以科学、高效的决策、执行和监督机制，确保各方独立运作，有效制衡。

　　二、引进境内外战略投资者。吸引国内外实力雄厚并具有一流管理水平的战略投资者,改变股权结构，增强资本实力，优化管理模式。

　　三、明确发展战略，制定总体规划。

　　四、建立科学的决策体系、内部控制机制和风险管理体制。

　　五、建立科学高效的管理和组织架构。

　　六、深化劳动用工人事制度改革。

　　七、逐步与国际会计准则接轨。

　　八、加强信息科技建设。

　　九、落实金融人才战略。

　　十、建立规范的审计监督制度。

　　这些要点表明，公司治理为其改造的重点，也是其他改革的前提。目前的问题是，由于涉及到金融这个敏感行业，对于引进国际战略投资者以及民营资本等方面，国有银企尚没有明确的说法。有消息称，政府从去年年中开始对民资进入金融实行“外松内紧”的政策，国有银企股权多元化悬在空中。建行和中行引进的战略投资者，仅仅为“象征性”的政府姿态。因而，深发展和交通银行的股改具有“风向标”的重要意义。

　　事实上，银监会也在努力加强对银企的监管。2004年，银监会系统共派出检查组16,700次，对政策性银行、国有商业银行、资产管理公司、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城乡信用社、非银行金融机构和邮政储汇局等进行了检查。从数字上看，银监会公布的监管成果可谓突出。全年共处理各类违规金融机构2202个，比上年增加690个。银监会甚至还在一年内依法取消各类机构高级管理人员任职资格244人。

　　值得商榷的是，这种运动式的监管方式可能会流于形式。由于政府迟迟没有拿出股份多元化的明确方案，公司治理的框架无法合理的构建起来。据内部人透露，即使是中行和建行，董事会的真正独立性也值得怀疑。

　　四大改革方向

　　改善目前中国金融生态，需要解决四大争议。

　　其一是关于《破产法》。1986年版的《企业破产法(试行)》已被证明远远落后于中国改革的需要，在覆盖面、清算、破产重组等方面不能适应市场经济的要求。虽然在20世纪90年代后期的亚洲金融危机中处理广东国际投资公司破产时，对破产重组和清算程序做了补充和司法解释，但现有的法律规定依然无法保证正常的财务纪律和财务约束。新版难产的原因在于涉及抵押、质押两债权在清算中的次序等清算程序，破产的条件、专业法庭的设置，以及金融机构的破产等难点。

　　其二是贷款欺诈。在中国，主要表现为以非法占有为目的、通过提供虚假信息而进行的金融诈骗，以及不以非法占有为目的，但通过有意提供虚假财务资料为企业的利益骗贷。目前我国法律对第一类已形成共识，但对第二类欺诈缺乏足够的威慑力。

　　其三为会计准则。由于现代经济高度复杂，有些会计领域取决于理解与判断，因而，会计准则难以实行“钢尺子”。由于中国没有成熟的会计师行业、外部审计也不强，金融信息的可靠性值得怀疑。目前银企在治理过程必须强化这方面的工作。

　　其四为股份改造。由于“德隆”危机而收缩对民资的市场准入，导致银企股份制改革无法突破“一股独大”的现象。因而，以董事会制度为基础的公司治理框架很难起到作用。如果进一步完善市场准入的制度性设置，将是影响到中国金融生态的重要因素之一。

　　解决这些争议的根本，在于设置合理的制度安排，使银企能够以制度来降低交易成本，构建起具有效率的公司治理体系。否则，修补式的改革还是无法从本质上改变现状。

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　　中央金融监管体制

　　1983年，工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来，使人民银行实现了中央银行与商业银行的分离。

　　1992年10月26日，中国证监会正式成立；

　　1998年，中国人民银行跨省区九大分行建立；1998年11月18日，中国保监会正式成立。证券、保险市场的监管职能从人民银行的职能中剥离出来，中国人民银行与证监会、保监会分业监管的体制真正形成

　　2003年3月6日，国务院提请十届全国人大一次会议审议国务院机构改革方案，提出新设立银监会，实现央行的货币政策与银行监管职能的分离。

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　　中国银行业的基本概况

　　截至2004年12月末，银行业金融机构境内本外币资产总额达到31.49万亿元，比上年同期增长13.6%。国有商业银行资产总额16.92万亿元，增长11.2%；股份制商业银行资产总额4.70万亿元，增长22.2%；城市商业银行资产总额1.71万亿元，增长16.3%；其他类金融机构资产总额8.17万亿元，增长13.6%。　

　　银行业金融机构境内本外币负债总额为30.23万亿元，比上年同期增长13.4%。其中，国有商业银行负债总额16.21万亿元，增长11.10%；股份制商业银行负债总额4.54万亿元，增长22.2%；城市商业银行负债总额1.65万亿元，增长16.3%；其他类金融机构负债总额7.83万亿元，增长13.1%。

　　目前，我国拥有4家国有商业银行、3家政策性银行、十几家全国性股份制银行、近百家地方商业银行、3万多家农村信用社、180多家外资银行分支机构。

　　一、中央银行

　　中国人民银行在1984年以前既行使中央银行职能，又对企业单位和居民个人办理存、贷款等业务。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，1983年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》进一步明确中国人民银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格监管，维持金融体系安全、有效地运行。1995年3月18日，在三次会议上通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，中国人民银行作为中央银行以法律形式被确定下来。

　　二、政策性银行

　　政策性银行一般是指由政府设立，以贯彻国家产业政策、区域发展政策为目的，不以盈利为目标的金融机构。我国政策性银行始建于1994年，包括国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家。

　　三、商业银行

　　商业银行是以经营存、放款，办理转账结算为主要业务，以盈利为主要经营目标的金融企业。我国商业银行主要包括以下类型：

　　①国有独资商业银行

　　包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行。工行主要承担工商信贷业务；农行以开办农村信贷业务为主；中行主要经营外汇业务；建行主要承担中长期投资信贷业务。

　　②股份制商业银行

　　主要有交通银行、光大银行、招商银行、华夏银行、中国民生银行、中信实业银行、深圳发展银行、上海浦东发展银行、广东发展银行、兴业银行、渤海银行、浙商银行等。自主经营、自负盈亏的经营机制；明晰的产权关系，实行董事会领导下的行长负责制；以盈利为目的；共同面临竞争压力；一般不承担对国有企业的资金供应义务。

　　③城市合作银行

　　1993年年底中央银行提出组建城市合作银行，1995年春，国务院决定在城市信用社基础上组建城市合作银行。依照商业银行经营原则为地方经济发展服务，为中小企业发展服务。(李欣整理)