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特约记者 郭国松
香港报道
超脱的权力是成功的关键
就权力运作程序而言，ICAC直属特首领导和指挥，不会被任何横向的行政权力割裂，是一个纵向的、责任和权力非常清晰的反贪体系。
从1974年2月15日ICAC成立，至今已31年。香港从一个曾经遍地腐败的城市脱胎为享誉世界的廉洁之都，ICAC为每一个香港人带来的不仅是荣耀，它实际上早已成了这个国际大都市的“名片”。
多年来，ICAC的经验一直是世界很多国家和地区反贪领域津津乐道的话题，人们希望知道，它是如何成功的，它到底用什么秘方治好了香港的贪污问题——香港所称的贪污是一个广义的法律概念，它泛指一切以权谋私、滥用权力的腐败行为。
香港中文大学政治与行政学系教授王绍光说，在上个世纪六七十年代，当时内地甚少腐败现象，有些香港议员藉此批评港英政府的殖民地政策，认为腐败泛滥是统治无能的表现。在这种背景下，英国政府终于痛下决心治理香港的腐败问题。
事实上，“葛柏事件”不过是导火索而已，其深层次问题，乃是当时的港英政府出现了前所未有的管制危机。港督麦理浩于1970年代初到任后，对港英政府在香港的管制政策进行了检讨，这个具有改革精神的港督随后推行了一系列改革，并希望藉此改变民众对政府的不信任。ICAC这种权力模式的出现，就是政府内部改革的重要组成部分。
从“港督特派廉政专员公署”这个名称看，专员就是最高行政长官直接委派，并对其负责的反贪“钦差大臣”。
曾担任ICAC其中一个监督委员会委员的香港城市大学公共及社会行政学系教授张炳良说，从宪制的角度看，ICAC的权力来源非常清晰，即直接受制于行政长官，但行政长官本身又不过问它的具体事务，使它非常独立。它具有警察部门的权力，根据法律对贪污案件独立行使调查权，能够摆脱任何政府部门的干预。
从法律的角度，廉政专员虽然直接对行政长官负责，并且要出席立法会会议，接受议员质询，但记者发现，廉政专员向行政长官提交的年度报告不涉及任何具体案件。从立法会的几份会议记录也可以发现，在涉及具体案件的质询时，也只是根据案件是否符合公共利益而进行辩论，一旦涉及具体案件细节时，ICAC出席会议的主要官员往往以机密为由拒绝正面回答。
王绍光教授认为，ICAC的独立性是被评论最多的话题，也被认为是它成功的主要因素。就权力运作程序而言，它直属特首领导和指挥，不会被任何横向的行政权力割裂，是一个纵向的、责任和权力非常清晰的反贪体系，多年的运作经验被证明行之有效。
曾在ICAC工作20多年并担任副廉政专员的郭文纬先生说：“有时候，会有官员找我们说情，但根本不用理他们，因为他们管不着我们。”
这或许就是当初在设计ICAC这一制度模式时，并没有将其列入公务员体系的原因。这样，它虽然行使公权力，且从权力的性质而言，属于行政性权力，但却不受公务员制度的约束，香港公务员事务管理局也管不到ICAC。同时，ICAC的经费预算完全来自财政拨款，除接受审计署的审计和立法部门、独立机构的监督外，没有任何部门和官员可以卡住它的经费拨付情况，这使得它成为一个高度独立的执法机构。
ICAC的“杀手锏”
依靠严刑峻法打击腐败并不难，真正难的是设计一套让人无法腐败的制度，达到从源头上预防腐败的目的；而从观念上建立一种全民廉洁的社会文化，更不是几天几年所能做到的事情。
ICAC成立后，仅用了短短3年左右的时间，就使得过去多见的集团式贪污现象基本绝迹。
作为ICAC的成功之道，这里不能不说到30年前在香港实行的一项特殊反贪政策：任何政府雇员如果拥有与收入不相称的财产而又无法提出合理解释，即属违法；任何政府雇员未得行政长官许可而接受礼物或一定数额的贷款，即使没有贪污动机的证据，也属违法。
上述分别列入《防止贿赂条例》第3条和第10条的规定，在当时争议极大，因为，在英国的法律中并没有这样的条文。葛柏逃回英国后，就是以此为理由进行辩护的。
后来，这两项条款不仅被公众所接受，而且成为打击公务员贪污的重要武器。执法的高压对贪污行为产生了极大的威慑作用，ICAC也在不断强化这一观念：不要伸手，伸手必被捉！
一方面是严酷的法律、“六亲不认”的ICAC、独立且不留情面的司法，另一方面是优厚的待遇，对公务员来说，除了廉洁守法，别无选择。
从1970年代中期开始，港英当局实行公务员管理制度现代化，逐步提高了公务人员的待遇，而警察等纪律部队的待遇更高。同时，将从个人工资中拿出一小部分，连同政府承担的大部分，作为退休金一起存入专户，退休时既可以一次性提取，也可以每月领取，确保其生活水平不会因为退休而降低，且级别越高，退休金就越高。但是，根据香港法律，公职人员一旦被判刑，所有的退休金都将被取消，即便是受到纪律处罚，也要被扣罚或全部没收。
由于香港公务员的待遇本身非常高，所以，公务员级别越高越不敢腐败。
与高薪制度相对应的是ICAC“零度容忍”的反贪政策。原副廉政专员郭文纬对“零度容忍”的定义是：无论大贪还是小贪，100元、10元，甚至1元都要处理。根据相关规定，在ICAC接获的举报中，如果犯罪行为显著轻微，或者检控不符合公共利益，也会将材料转交公务员事务管理局等部门，进行纪律处分。
对贪污行为的“零度容忍”政策，使贪污的成本极其昂贵。张炳良教授认为，这会促使贪污者在动贪念的时候，计算一下成本，权衡利弊得失，至少大量的小额腐败案件可以避免。
高级警司冼锦华一案，就是因其贪图“一时痛快”，不仅葬送了大好前程和优厚的待遇，而且失去300多万港元的退休金，并最终沦为阶下囚。
尽管对贪污行为的打击非常严厉，但张炳良教授仍然认为，贪污从根本上还是体制问题，在这方面，廉署就像一个顾问，为政府部门设计规范的没有漏洞的制度，所有公共服务的程序都是公开透明的，将制度性腐败的机会降到最低点。
据介绍，ICAC的防贪部门是由专业技术人员构成的，2003年，它仅为政府部门和公共机构所做的审查项目就达到101项，涉及范围包括公共采购程序、招标、执法工作、合约管理、注册制度、建筑和维修工程及公共基金计划等。
ICAC在严厉打击贪污腐败和进行制度设防的同时，并没有忽视宣传教育的作用。在记者所接触到的香港本地人士中，认为ICAC这30年来宣传教育的最大成果，是彻底改变了香港人的观念，将诚信变成了一种大众文化。
香港是一个高度商业化的社会，在商业文化氛围中，类似于“法官不受贿也能公正办案”的廉价宣传必然让人嗤之以鼻。因此，对于孩子，ICAC的宣传教育着眼于长远，从培养孩子们纯洁的心灵开始；而对成人，在不断敲击警钟的同时，更多的则是以务实的手段进行宣传。比如，如果你的家里有公职人员，你就必须要知道如何防止利益冲突；如果在私营机构工作，也要明白什么情况下才能收取佣金……
ICAC专门做过一项民意调查，以0分为绝对不能容忍，10分为完全可以容忍的评分方式，测试市民对贪污的容忍度，结果发现，市民的容忍度仅为1.3分。
ICAC的经验从另一个角度说明，依靠严刑峻法打击腐败并不难，而真正难的是设计一套让人无法腐败的制度，达到从源头上预防腐败的目的；其次，从观念上建立一种全民廉洁的社会文化，更不是几天几年所能做到的事情。
无论是预防还是宣传教育，这种正本清源，潜移默化的工作，虽然不如抓一批贪官送进大牢来得痛快，但是若不重视预防教育，则必然是制度疏于防范，腐败土壤肥沃，贪官前腐后继。
制衡ICAC
为了防止ICAC成为独立王国，制度设计者们为它量身定做了一整套监督程序和机构，包括四大监督组织和一个独立的“廉政公署事宜投诉委员会”。
如果单纯从权力架构上看，ICAC确实具有超乎寻常的权力，但这只是一方面。为了防止它成为独立王国，制度设计者们为它量身定做了一整套监督程序和机构：
一是对ICAC进行全面监察的贪污问题咨询委员会。它不仅负责就贪污问题向廉政专员提供意见，而且可以对ICAC在执行职务、人事编制、行政事务、开支预算、内部纪律处分等多方面进行监督、审查。
二是监督执行处的审查贪污举报咨询委员会。廉政专员必须向它报告所有的贪污举报及如何处理、调查时间超过1年或需要动用大量资源的个案、保释超过6个月的个案、已完成调查的个案、检控的结果及其后上诉的情况、廉政专员授权进行搜查的次数及理由等等。
三是监督防贪处的防止贪污咨询委员会。负责听取和要求廉署报告有关政府部门、公共机构及私营机构在工作常规和程序上可能助长贪污的地方，并向廉政专员建议应予以审查的项目和审查的先后顺序，研究防贪处对有关机构所作的审查报告的可行性等。
四是监督社区关系处的社区关系市民咨询委员会。它既监督社区关系处的工作，同时也是该处的一个智囊。
这4大委员会的成员主要是由行政长官从社会各界的名流中选任的，与ICAC毫无干系。曾担任贪污问题咨询委员会委员的十届全国人大代表温嘉旋先生对记者说：“监督委员会是完全独立的，为公共利益服务，与自己的利益没有关系，能够做到公平公正，监督廉署的权力。”
除上述4大监督组织外，还有一个独立的“廉政公署事宜投诉委员会”，负责处理针对ICAC人员的非刑事投诉。
专家们分析，设计出这样的监督模式，既不会影响ICAC行使权力的超脱性，确保它始终是一个不受其他权力干预的独立反贪机构，同时，又能够时刻监督它，防止它滥用权力。
张炳良教授说，所有的独立调查机构都有一套机制对其进行约束，包括FBI也有。其次，社会在支持ICAC工作的同时，对它本身也有很大的监督，早些时候廉署搜查报社的行动引起强烈反应，实际上也是社会对它的监督在起作用，而民众在对廉署行使权力具有质疑时，也会寻求司法的帮助。从它成立以来，没有发生严重的滥用权力丑闻，说明对它的监督是有效的。
如果说几个委员会对ICAC的监督是“软性”的，那么，制度性程序对它的制衡则更为重要。ICAC只是一个调查机构，是否达到检控的标准，要由律政司说了算，至于定罪，那是司法的权力。调查权与检控权分开，被认为是制约ICAC权力的最重要手段，这使得它不能为所欲为。
不仅如此，廉政专员和处长级人员还要经常接受立法议员的质询，用专员黄鸿超先生的话说：“幸运(过关)的(情况)不是太多，有时候被反复盘问”，而传媒的监督更是无处不在。
王绍光教授认为，ICAC这样的部门虽然非常独立，但它仍然受到来自社会的监督，如果出现大的问题，还是有力量去制衡，所以，对权力真正的制衡力量来自公众。
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