新贺泵站之困 税费改革后农村公共物品提供难题

　　□本报驻京记者 邓瑾

　　税费改革和取消农村“两工”后，灌溉能力超过14000亩的国有泵站新贺泵站改为股份合作制，交由村民管理，但是在农户投资小水利的浪潮中，股份合作制并不成功，泵站再度陷入窘境。更为重要的是，一家一户投资的小水利效率低下，破坏环境，并且不能形成合力，一旦遇上大旱，则又可能出现水利危机，造成粮食的大面积减产。

　　诸如农村水利服务这样的重要的农村公共物品在税费改革和“两工”取消之后由谁提供，如何提供？市场化改革以及农民合作组织这两个方向的探索似乎都遇到了问题。

　　插秧为何盼大旱？

　　离插秧只有一个月时间了，但紧挨着新贺泵站的湖北省荆门市沙洋县高阳镇新贺和贺集两个村的村民们却还不知道，到时候灌区内共3000亩水稻田能不能从泵站抽水插秧。

　　这或许是他们生产过程中的头等大事。因为插秧就集中在5月的几天，“需要用水来养着的”水稻如果在插秧那几天内没有足够的水来满灌，就会导致因旱减产乃至绝收。

　　而能不能抽水的关键就在于能不能从灌区内10个村民小组的几百农户手中收上水费。这个责任现在落在了民选的新贺泵站管委会的身上。

　　该管委会是去年这个国有泵站改制的产物。

　　2003年，新贺泵站债台高筑，难以为继。高阳镇镇政府根据华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授的建议，将泵站的管理权转让给灌区农民，以村民小组为单位，自愿入股，按股份合作制的办法来盘活泵站。

　　2004年4月，灌区受益的10个村民小组选举产生10位泵站管委会成员，成立了新贺泵站管委会。通过民主讨论的方式进行管理，并协调用水中的矛盾。

　　去年5月24日，改制后的新贺泵站第一次开机抽水。当时正旱得厉害，很多田都干得开裂。靠了泵站的水，两村的村民顺利插上秧。据泵站管委会估计，挽回了因旱减产的损失约40万元。

　　改制后的新贺泵站第一次抽水时，参与该泵站改制的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授罗兴佐正在当地做调查，他回忆说：“每当我问起泵站时，老百姓感谢的话听了几大箩。”

　　可谁曾想，尽管开局良好，但今年的情势却陡变。

　　3月21日，新贺泵站管委会召开了一次会议，讨论今年抽水的问题。会场上弥漫着悲观的情绪，委员们一致担心今年很可能收不齐钱。想要收齐钱，除非像去年那样再旱一次，因为农民现在太“个人主义”了，都有自己的“小算盘”，“走一步看一步”，不到旱到自己家的井或堰塘解决不了问题的时候，是不会轻易交钱的。

　　尽管每个人都知道，用泵站的水灌溉最便宜。

　　打井高潮

　　新贺泵站要能有效灌溉，就必须为至少一个村民小组抽水才行，而不可能仅为单个农户或几户农户服务。

　　而要统一这么多人的意志并成功收取水费，这实在是对泵站管委会组织能力的极大考验。

　　只要不到最后时候，村民们都不愿交水费。他们想，如果今年雨水好，或许就用不上泵站的水了，现在交钱不就亏了吗？

　　另外，去年有少数没交钱但搭了便车的，也有交了钱但最后没有抽上水的。看到去年有人不交水费还抽了水的，其他人也不愿交钱。收不齐钱，泵站就无法抽水。正是看到了这些，灌区内越来越多的人开始打深四五十米的机井，以备自用。新贺泵站管委会委员、新贺8组的代表贺永新去年冬天也打了一口深42米的机井。

　　“虽然去年夏天用上了泵站的水，但我觉得今年要把大家组织起来很难，所以我还是打了机井。”贺永新说。

　　现在新贺8组50户人家已经有一多半的人打了机井。“用井水插秧相当不划算。”新贺泵站管委会另一位委员、新贺1组的代表聂士中说。平均而言，用井水灌溉的成本是用泵站灌溉的几倍。

　　首先打一口机井的成本大概3000元，而且当地的田还主要是实行家庭联产承包责任制时候按照绝对平均主义原则分的田，所以田非常分散。有的农户甚至需要用长1000米的水管、经过六七级提水才能把家里的田都灌溉上。另外，用井水灌溉使用的电费是按照明电收费，每度5角8分钱，而泵站灌溉的水费是按农用电计费，每度3角钱。

　　而且更重要的是，农民个个都清楚，井水灌溉根本抵御不了旱灾。

　　可是即使这样，据沙洋县水利局农建办的徐锋主任介绍说，自前年以来，形成了一股打机井的高峰。据不完全统计，前年全县共打机井94口，去年攀升到180多口。最深的井深达110米。

　　今年的数字还没有统计，但据观察，机井数量仍在快速增加。新贺村一位老人更是对记者斩钉截铁地说：“打井是趋势。”

　　然而，深达四五十米乃至100多米的机井在抽水季节共同作业，不可避免地造成了不到20米的吃水井干涸。有些地方甚至整个村庄都没有水喝，引发了当地新的矛盾。

　　去年农忙高峰期时罗兴佐在新贺泵站搞调查。在去年5月28日的调查日记上，他记录了这样一件事：“利用等摩的的空隙，我们到新贺村支书陈锋家借坐，陈书记去荆门了，他爱人正在洗衣服。我看到一大盆的衣服，盆里却只有一点水，便问她：这么一点水怎么能把衣服洗干净？谁知她听到这句话后，话匣子便打开了。她说，这一带打机井的人越来越多，集上所有的饮水井都压不上水来了，全集的人都到集上一户拥有机井的人家去挑水，有的还要排队。位于集上的小学有一口较浅的机井，水量也很少，为了保证学生用水，老师们也都到校外去挑水。”

　　打井热对环境造成了极大破坏，这一点沙洋县水利局也看在眼里。去年四五月期间旱得最严重的时候，县水利局向镇政府颁发了一个通知，规定不是灌溉死角的地方不允许打机井。但是对于通知的执行情况，县水利局也自称“没办法”。“我们是行政事业性单位，没有执法权。”徐锋主任说。

　　新贺泵站管委会的委员之一聂士中也听说过有规定不准农村打深井，“但是没实行。一下雨，旱情缓解了，也就算了。”他说。

　　税费改革凸显农村水利服务难题

　　陈锋介绍说，从2003年全县才兴起打井热，而2002年之前则几乎没有打机井灌溉的事。

　　是什么导致了2002年成为农村水利服务的一个分水岭呢？

　　政府组织、农民出资出劳力此前一直是包括水利设施在内的农村基础设施建设的主要模式，这套体系有其便利之处，但也有其不尽合理之处。

　　就拿新贺泵站来说，2002年前，新贺泵站运转经费来自于向农民收取的水费，这个费用是在共同生产费(属“三提五统”的“三提”)的名下收取的。但由于共同生产费经常不单纯是生产性费用。在村级债务超过100万的这两个村子里，共同生产费成为了村干部填补各项开支的筐。于是，费用越收越高，最后每亩竟收到100多元。由于共同生产费太高，农户开始欠交或少交，即使交上来的也可能被挪作他用，于是从1998年开始，泵站的水费欠账越来越大。

　　但是2002年开始，情况有了变化，国务院副总理温家宝当年在全国农村税费改革试点工作会议上发表讲话，开始推行农村税费改革。税费改革后，国家取消了乡政府统筹的“五统”，通过农业税附加解决村级组织的运转经费问题。农业税税率从过去的占农业生产总值的3%左右，提高到了7%。农业税附加比例则是正税7%的20%。这样，农民交纳的农业税及其附加最多是8.4%。税费改革制止了农民过去费比税高，而且费是个无底洞的现象。今年全国“两会”期间，温家宝总理在政府工作报告中进一步宣布，明年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。实际上湖北省今年已经宣布提前取消农业税。

　　至此，新贺泵站灌区内的农户交水费就不再具有强制性，而变为自愿和合作性质，在这种情况下泵站要运转就需要农民之间有很好的合作文化和合作组织。显然，这种合作文化和合作组织并不能很快形成和完善，同时今年开始在全国农村取消“两工”，这样，农村的水利服务提供出现了新的难题。

　　今年1月份，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在接受媒体采访时曾指出，根据水利部门的统计资料，在税费改革之前，中国整个农村为了恢复水利设施和建设新的水利设施，至少投工数量要达到100亿个。“可以想象，如果这些工都用钱去购买的话，我想1000亿元买不下来，中央和地方政府都出不起。如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”陈锡文说。

　　被迫改制

　　2003年，新贺泵站债台高筑，难以为继，改制工作被迫提上日程。

　　回顾泵站20多年来的服役历史可以看出，改制的命运似乎早已被注定。

　　当地四五十岁以上的村民大都对泵站充满了感情，用当地一位农民的话说，“这可是我们当年一肩一肩挑出来的”。从1975年9月开工，当地1万劳动力工作了几个月才建成了这个泵站。

　　泵站设计灌溉面积是1.4万亩，工程总投资31万元，其中国家拨了7万，剩下的24万都是农民的自筹资金。泵站建成后归原荆门县水利局管理。1986年，管理权又下放到镇水利站，泵站变成自收自支单位。

　　而与此同时，泵站开始实行计量收费，用多少水收多少水费，而不是按亩收钱。改革后水费一路攀升，从1986年的52.2元／小时，上升到1996年后的219.8元／小时。

　　罗兴佐在分析了从1977到2003年新贺泵站历年抽水价格变化，以及1995-1997年度泵站费用明细表后得出结论，水费高企的重要原因是泵站员工工资和管理费用的大幅上涨。

　　从工资这一项看，1996年比1995年上涨了40%，1997年又上涨了31%。管理费用1996年比1995年暴涨了117%，1997年又上涨了24%。而同期的水费相比1995年的也几乎翻了一番。

　　但是即使是水价太高，在1998年以前也没有拖欠水费的现象，这是因为那时的水费是随征(税费)代扣的，或者是在村统筹的共同生活费中开支。1998年粮食体制改革后，村干部不能代扣，只能向农户收取水费。由于水费太高等原因，农户们开始欠交水费。

　　一旦水费收不上来，泵站就没有资金进行维护，只能靠镇政府支持。而高阳镇的债务超过1000万元，也难以提供资金支持。

　　据泵站原站长左克俭说，由于泵站没有任何经济来源，2002年后，连隔天将泵房的积水排干的电费都没有，而假若不将积水排干，

　　泵站价值最贵的设备电机将因进水而报废。截止到2001年，灌区内各村共欠新贺泵站抽水款约24.5万元，泵站欠工作人员工资共9.5万元，欠供电所电费3.74万元，欠信用社贷款7560元。

　　而新贺和贺集两村的村级债务都超过了100万，税费改革后又取消了村级统筹的共同生产费，几乎不可能还清24.5万元的水费欠款。

　　在这种情况下，改制被提上日程。

　　产权改革的悖论

　　2003年底，粮食危机再度抬头，增产增收再次成为最高决策层的工作重心。2004年中央一号文件的关键词是“增收”，2005年中央一号文件的关键词则转移到“提高农业综合生产能力”，提出要“狠抓小型农田水利建设”，并“加快农村小型基础设施产权制度改革”。

　　中央农村工作领导小组办公室原主任段应碧去年年底曾对记者说，国家虽然在大型的农田水利建设上投入了大量资金，但是解决水流入农田这最后一步也是最关键一步仰仗的大多还是人民公社时期兴建的小型水利设施。如何寻找新的机制加强小型农田水利设施的建设是今年“三农”工作的重点之一。

　　他力推的新机制是“调整粮食主产区和主销区之间的利益关系”。也就是说，粮食主销区要和国家财政一起拿出钱来，承担粮食主产区的小型农田水利基本建设的材料费。

　　按照段应碧的方案具体来说就是，福建、天津、上海、浙江、广东，苏南、山东等这些粮食有缺口的富裕地区，一斤粮食缺口拿出1角钱，稍穷一点的拿5分钱，这样一年可以从粮食主销区筹资80亿，中央再拿20个亿。一年100个亿。该政策连续实行5年，一个粮食主产县1亿，可以分到500个粮食主产县，覆盖我国大部分的产粮区。

　　按照段应碧的计算，这笔支出只占到这些粮食主销区地方财政收入的不到1%，有的是百分之一点几。

　　显然，段应碧的建议在今年的一号文件中得到了部分反映。文件称，“国家对农民兴建小微型水利设施所需材料给予适当补助，有关部门要抓紧研究制定具体办法。”但文件未提及粮食主销区分担小型农田水利设施的材料费。可以想见，要重新调整粮食主产区和主销区之间的利益关系并非易事。

　　在具体政策没有明确之前，各级农田水利建设部门已经在水利部的号召下，纷纷走上了“产权改革”的道路。

　　据水利部副部长翟浩辉介绍说，截至2004年5月，全国有755万处(占52%)小型水利工程实行了承包、租赁、拍卖、股份制等形式的改革，盘活资金120亿元。

　　另外，全国几乎所有省(市、区)都出台了小型水利工程产权制度改革实施办法。在政府的大力推动下，民营水利模式被认为能带来三方共赢：政府省钱，老百姓受益，投资者赚钱。

　　沙洋县水利局也不例外。从去年冬天以来，该局开始明确提出要“以推行小型水利工程产权改革为突破口”，提高农业综合生产能力。

　　从去年11月以来，沙洋县村集体所有的3.2万个堰塘中，已被个人买断经营权的达到1900多个，新建个人产权的、面积在5亩以上的堰塘198个，新建个人或几户共同投资的小型泵站7个。

　　一切都向好的方向发展。

　　但是，连续在荆门地区做了几年水利调查的罗兴佐却对这种现象表示担忧。新贺泵站现在的处境就是一个折射镜。

　　在泵站实行村民自我管理后的第二年，无论是民选的泵站管委会还是村民自己，都对今年能否抽水表示了相当的担忧。“农民太缺乏组织领导，一盘散沙，都自己搞自己的，管你怎么搞。”泵站管委会委员聂士中叹道。

　　有些人在渠道的上游，即使不交水费，水也要从他家的田里经过并得到灌溉。当管委会委员要他交钱时，有人硬是不交，称“又不是我要水从我家田里经过的，要不，你让水从我家田上飞过去”。

　　对于这种“搭便车”的行径，制度上没有任何制约机制。而且，当地人对这种行为，以及偷水行为，都见怪不怪，连指责的人都很少。

　　一旦有人没花钱就用上了水，再想让其他人交钱可想有多难了。大家都想着别人可能不交钱，自己也不愿交钱，于是只有纷纷打机井，自顾自。

　　但是值得注意的是，只有家里田多的人才会去打机井。贺集3组的村民贺家珍告诉记者，她家只有3亩田，打机井划不来，10亩田还差不多。

　　贺家珍现在最愁的就是泵站今年能不能抽水。“我巴不得用泵站的水。”她说。

　　新贺泵站目前的迷茫处境蕴藏着两个令人警醒的逻辑。一是，每个村民都最大限度地追求个人的理性，但结果是造成了整个村庄的无理性———如果不能收齐水费，泵站就无法抽水。单个农户就必须付出更高的成本来抽水灌溉，且根本不能抵御大灾。田地少的农户如果不能协调从别人家里抽点水，就只能坐以待毙。

　　另一个逻辑则有可能带来灾难性的后果：随着越来越多的机井、堰塘和小型泵站民营化，农户就越不依赖大中型水利设施，而国家投资巨大的大中型水利设施也就面临着废弃不用。而一旦遇上大旱，可能所有各方都是输家。

　　据记者了解，沙洋县水利局今后的工作重点就是搞“产权改革”，对后一种结果如果说不是没有意识到，至少也是没有采取防范措施。

　　相比起村民自我管理、不以赢利为目的的新贺泵站，以赢利为目的的市场化运作的水利设施也要警惕它的弊端。现在在全国不少地区，出现了水泵因为市场化运作水费太高而农民支付不起的现象，也有的人在承包了堰塘搞养殖后，在旱期为了保障自己的养殖而拒绝放水，结果给农户造成损失。

　　除了为地方政府减轻了财政压力以外，小型水利设施的产权改革很可能造成这样一种现象：农户守着堰塘、泵站却没水用，只能靠天下雨或受灾。看来，如何通过改革，调整利益格局，形成有利于可持续发展的体制与机制，是当前解决农村公共物品提供难题的一个重点。

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