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本报记者 陈善哲
广州报道
3月28日下午，广州中山纪念堂掌声雷动，历时6天的广州市十二届人大三次会议接近尾声，除了关于“一府两院”的工作报告等六个决议之外，颇受外界关注的《广州市人民代
表大会代表议案条例》(下称《议案条例》)也顺利通过。
此次立法，被中国政法大学宪政研究所所长兼北京大学人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑教授形容为具有“开创性”意义的地方法律创制活动。
《议案条例》规范了人大代表所提议案的处理程序，指明了议案所针对的事项内容。尤其是《议案条例》试图通过程序的规范化运作，还原议案作为“动议”的固有属性，在人大的议案制度改革渐露端倪之际，这种努力理所当然地被视为地方人大自觉创新的一个典范。
减少“红转绿”
《议案条例》的通过，意味着包括市人大代表朱永平在内的广州市人大法制委员会成员的辛勤劳作，终于有了收获。
作为全国最先针对议案制度立法的权力机关，广州市人大并无先例可循，又因为涉及人大议事制度的创新，堪称“兹事体大”，广州市人大不得不审慎行事。
参与了《议案条例》调研和讨论的朱永平对此颇多感慨：“这个条例的立法成本之高，在广州市人大的立法中也是不多见的。”
在广州市人大常委会副主任苏晋中向大会所作的关于《议案条例(草案)的说明》中，披露了不少起草条例过程中的内幕细节。
2004年初，广州市人大即将《议案条例》列入2004年的立法规划；同年10月，法制委邀请了广州和北京部分专家学者对征求意见稿进行了论证；11月初，由分管立法工作的副主任率人奔赴北京，就征求意见稿涉及的法律问题，咨询了全国人大常委会法工委相关领导的意见。
在刚结束的全国“两会”上，来自广东代表团的李力代表向大会提交了一份关于制定《代表议案法》的议案，陈述了当前议案制度的若干不足之处，指出了对此制定法律的迫切性。
而李力正是广州市人大法制委的主任。
当时，李力直言不讳地指出，现在代表议案制度的设置、代表议案提案范围不明确，使代表提议案把握不了实质要件，议案数量虽多但质量不高，大量议案还因不符合要求或不规范，而不能列入会议议程审议。
有统计资料显示，2003年十届全国人大一次会议共收到议案1050件，其中有712件由于不符议案的基本要求而被转作建议、意见或批评处理；2004年十届全国人大二次会议收到议案1374件，又有733件因为同一原因而被转作建议、意见或批评；而在广州市十二届人大二次会议期间，亦有142件议案被转作建议处理。
很多广州市人大代表也有过所提议案被转为建议的经历。按照有关规定，人大代表的议案使用红色纸张；如果是建议，将使用绿色纸张，所以代表们将议案被降格为建议形象地称之为“红转绿”。
身为律师事务所主任，还有七八年的人大代表的工作经验，朱永平说自己“差不多”能把握议案和建议之间的区分。但对于很多没有相关法律专业背景又欠缺人大工作经验的代表来说，准确拿捏两者的异同并非易事。
大会期间，有个代表草拟了一份关于治安的议案，也招呼朱永平联名。“虽然我签了，但看了议案的内容，估计会被转为建议。”朱永平笑着说。
除了议案的结构和格式之外，有些代表对什么样的内容才可以写议案，也没有清晰的概念。人大的一位工作人员告诉记者，每年都有不少议案是关于“修路、建厕所、安置红绿灯”之类的，这样的议案显然会被转作建议处理。
现在，从全国人大到地方各级人大，已经逐渐开始为提高代表们的议案水平做工作。今年“两会”之前，全国人大特地制定了《关于代表团和代表提出议案的注意事项》，对代表议案作出一定规范。
与上述文件作为内部指导性规范不同的是，广州市此次《议案条例》作为地方法规而付诸大会表决，从制度建设角度而言，显然更具改革色彩。
作为“动议”的议案
朱永平介绍说，有人大代表在审议《议案条例》的时候曾经提出意见说，既然是《议案条例》，怎么连“议案”的定义都没有？这会给代表对议案的把握增加难度。
作为国内研究人大制度的权威学者，蔡定剑认为，议案就是立法机关的议事原案。他形象地比喻：如果把人大看作立法的工厂，那么机关议案、代表议案就是提供加工所需的原料。
蔡定剑同时也认同李力把代表议案作为“动议”的理解。李力说，代表议案具有启动会议审议程序的性质，即是说，人大代表向自己所在机关提出一项建议，要求大会对自己所提建议进行讨论和研究，并作出决定或决议。
“但法律对此规定不明确，议案的这种性质只是被体现在一些程序性规范当中。”李力解释说。
更为重要的是，由于各级人大在具体处理代表们议案的实际操作中，有一些约定俗成的做法导致人们对代表议案权利的性质产生了偏差。李力说，根据现在的操作，议案先是到议案审查委员会，如果不被作为建议处理，那么直接由主席团交办政府答复，“议案的处理程序到此为止”，原本应有的大会审议这一环节便被忽视了。
“从处理上看，我们现在的议案和建议都是交办行政机关等，没有体现出应有的区别。”蔡定剑说。
如今，《议案条例》第四条规定了“代表议案的内容应当属于市人民代表大会职权范围，需要提请市人民代表大会审议并且作出决议、决定”，并且对议案审查委员会和主席团把议案列入大会议程的每个步骤都规定得相当详细。
但代表们有自己的担心。
朱永平去年写了四个议案，结果全部“红转绿”。其中一个议案，是要求各级行政机关减少对司法部门的干预，朱永平花了三四个月时间调查、起草议案，自认为“肯定符合议案的要求”，结果还是“转绿”。
“很多代表对议案被转作建议不太理解。”朱永平说。从而引申出一个更为重要的问题，主席团决定议案是否列入大会议程的标准是什么？“明确标准非常重要。”蔡定剑说，“那么多原料，不一定都变成正式产品，必须有一个合理的程序来筛选。”
从大会发的简报来看，代表们对第四条中何谓属于市人大“职权范围”内的重大事项，还有对第五条的禁止性规定——即不作为议案内容的事项中“依法专属于本级行政机关、司法机关职权范围的事项”等内容还存有疑虑。
按照蔡定剑的设想，最好是由议案审查委员会起到一个对议案分门别类的作用，将不同领域的议案分发到不同的专业委员会，而由专业委员来行使是否将议案列入会议议程的权力。当然，其前提就是明确列入会议议程的标准。
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