财政部拟立法规范地方变相发债 避开修改预算法

　　作者：胡家源赵刚

　　“针对一些特定的项目来发行市政收益债券，我们认为是可行的。”3月24日，财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受本报记者采访时表示。

　　虽然财政部并没有在提交十届全国人大会议的报告中论及地方公债，但据知情人士 透露，地方“变相”发债所引发的或有债务问题有可能是财政部致力寻找的改革突破口。

　　尽管为促成地方发债而呼吁修改《预算法》的声音渐高，但刘尚希认为，问题切入点不是应不应该修改《预算法》中关于禁止地方政府发行债券的条款，而是要“尽快地对既不是地方公债又不是企业债券的市政收益债券进行立法，提供可操作的法律规范。”

　　“准”地方债默认放行

　　3月24日，周汉民正在日本爱知县的“爱知世博会”上为中国馆开放展区致辞，作为上海世博会协调局副局长，来自中国的他和同仁们希望从日本这届世博会上学到更多东西。

　　不过，对于上海世博会突破1000亿元的最终融资规模以及首期380亿元的大单，周汉民此行的意义显得不那么重大。在众多融资方案中，由于企业上市工程浩大，而银行贷款又有相当多的利息和政策局限性，上海对发行债券寄予很大的期望。

　　为了绕开《预算法》的限制，“上海可以采用一种变通的方式，即准市政债券。”上海昊理文律师事务所合伙人傅明建议，通过设立隶属于政府的企业作为融资平台发行债券，政府对相关债券的兑付提供隐性担保。

　　据知情人士透露，目前这一建议正在上海市政府的考虑之中。而这正是刘尚希所说的“市政收益债券”。事实上，这种既非企业债券也非地方政府公债的形式早已被默默放行了。

　　1月18日，财政部科研所在新近的一份研究报告中指出，尽管《预算法》明文规定地方政府不具有发行地方公债的权力，但“通过政府特定的市场机构(如市政建设公司)发行市政收益债券并没有被禁止，实际上已经广泛存在，并在不断地扩大。”

　　一个最明显的例子便是2003年3月，曾被北京市政府寄予厚望的“奥运市政债券”发行申请被中央驳回后，被称为“准市政债券”的首期20亿元“奥运工程企业债券”顺利获批。

　　虽然反对目前情况下地方发债权的贸然开放，刘本人还是认为“市政收益债券”是现实存在的，“而政府的这种融资需求主要集中于大型项目和基础设施建设，这种市政收益债券和地方公债是完全不同的两种概念。”刘尚希对记者如是说。

　　隐蔽举债的风险

　　其实，发行地方债已纳入中央视线，然而改革方案却被多次推迟。2004年4月就有媒体报道称，有关部门已经召开了专门会议讨论如何推进地方发债，同时国研中心宏观经济研究部也已开始讨论实际操作层面上的问题。

　　“但对于地方债‘开禁’的时机，中央政府还是存在种种顾虑，最主要是担心无法控制地方政府的发债规模，难以承受债券偿付风险导致的经济和社会动荡。”

　　但与此同时，地方政府在《预算法》约束下的“隐蔽融资”却如平静水面之下的暗流涌动。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。

　　“尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。”刘尚希在报告中指出，有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。

　　据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上，并且绝大多数都属于隐性债务。近10年来，中国省一级财政总体上是赤字运行，省级财政缺口占GDP的比重，总体上呈上升趋势——由1994年的3.7%增加到2003年的6.3%。

　　“这类或有负债脱离了财政体系的监督，实际发生时却不得不从财政中列支，其中存在很多不规范的运作，虽然解决了城市建设中的一些现实问题，但容易构成潜在的财政风险。”刘尚希表示。

　　发债权的变异之忧

　　“一旦财政部开始规范地方变相发债，就等于将地方政府的或有债务公开化、透明化，这对于地方财政不能不说是一个考验。”一位不具名的财税专家表示。

　　更重要的是，由于缺乏制度规范和程序约束，市政收益债券作为地方政府的或有负债可能大部分转化为地方政府的直接负债。“一旦当地方政府也难以清偿债务的情况下，中央政府财政就不可避免地成为‘最后的支付人’，承担最后的清偿义务”。

　　在现行政绩考核导向下，区域之间的“发展竞争”日益激烈，市政收益债券的功能可能会由此而发生变异，不仅利用这个工具为公共事业和公益事业融资，而且也为竞争性领域的一些项目来融资，涉足可以由市场配置资源的领域。

　　“在一些希望实现跨越式发展的地区，政府替代市场的倾向十分明显。”刘尚希指出，这样市政收益债券就会变为政府随意干预市场的工具，扩大政府对经济的直接干预。

　　“最根本的问题在于它会加剧‘政企不分’的状况，虽说市政收益债券不以政府信用和税收来作担保，但与之密切相关的公共项目或公益项目都是由政府来决定的，这意味着其资源的配置也主要是由政府来决定。”中国人民大学行政学院教授毛寿龙指出。

　　也有专家指出，对于中央政府来说，最难以放行市政收益债券的原因在于，它可能导致宏观调控失效。

　　当地方拥有市政收益债券发行权的情况下，中央的财政和税收两大政策都会受到影响。“而现阶段的市场参数还不具有充分的有效性，宏观调控还离不开行政手段。若地方拥有发行市政收益债券的权力，则行政性的宏观调控也将大打折扣。”