第三次撤消铁路分局 铁道部再推瘦身风暴

　　作者：刘英 陈万颖

　　编者的话

　　不可否认铁道部此次大手笔改革对提高铁路系统的办事效率能够起到一定作用。但纵观历史，铁道部反反复复进行了多次撤销铁路分局的尝试，始终未触及改革的本质——政企 不分。所以提高效率、构建符合市场经济体制要求的新型管理体制的工作还没有做到家。

　　3月18日铁道部部长刘志军宣布了铁路重大改革的措施，把以前实行的铁道部——铁路局——铁路分局——站段四级管理的体制，转变成铁道部——铁路局——站段三级管理体制，撤销全国10个设有铁路分局的铁路局所属的41个铁路分局，同时成立太原、西安、武汉铁路局，加上现有的15个铁路局，全国铁路共设立18个铁路局(公司)。这几乎是近年来最重大的铁路改革风暴，在铁路系统内部也引起了不小的震荡。

　　效率低下呼唤改革出台

　　长期以来我国铁道系统实行四级管理的体制，铁道部下设立铁路局、铁路分局，他们又对站段进行管理，铁路局与铁路分局的许多机构重叠。

　　这种职能交叉，机构重叠的现象在工作中造成了一些需要快速做出决策的事情被延误，管理成本的浪费，效率低下。一位武汉铁路局的工作人员对记者说，以前铁路站段需要修建候车厅需要经过铁路分局同意，然后上报到郑州铁路局同意后，才可以建设。

　　面对头上的多个领导，各铁路站段在应对一些突发事件，相当滞后。郑州火车站一位工作人员对记者讲述说，在2005年春节前，火车站面对客流井喷，需加开临时专列，但须经郑州铁路分局和郑州铁路局两层审批，反馈时间至少需要三五天，甚至更长，因此不能及时疏导旅客，一定程度上加重了春运负担。

　　机构的重叠直接导致的还有系统内工作人员的增加，管理成本的增加。据铁道部的数字显示，2003年我国铁路平均每营业公里用工23.88人，是德国的3.5倍，日本的5.5倍，法国的6.5倍，美国的30倍，而其中管理人员又过多。铁路系统人员多，效率低下，管理成本的浪费等问题实实在在摆在了我国铁路改革者的面前，精简机构，减少管理人员，减少成本成为铁路改革无法绕过的坎。

　　其实从1986年开始，铁道部就陆续撤销了一些铁路分局，开展了机构体制改革，铁路分局总数已由1986年的62个减少到目前的41个。从1996年开始，铁道部又先后选择南昌、呼和浩特、昆明、柳州4个铁路局进行直管站段的试点。

　　不过这次改革遍及的范围之广、涉及人员之多却是少有的，因此一些业内人士称这次改革是铁路系统内的一次大震荡。

　　改革之路还需走多久？

　　虽然本次改革能够解决困扰铁路发展中的许多问题，但铁道部仍需要面对改革所带来的一系列后果，铁路系统的职工也得应对改革所带来的阵痛。

　　据郑州铁路局的一位官员介绍，仅郑州铁路局在这次改革中就有约20万名铁路职工的工作面临调整。郑州铁路局在此次改制中受到的影响是较大的。按照规定，郑州铁路局一分为三，拆分组建郑州铁路局、西安铁路局、武汉铁路局。分家后，原郑州铁路局在职职工33万多人，新的郑州铁路局职工13.5万余人，剩下约有20万人的岗位需要重新调整。而在全国，几乎所有铁路局内，都有大批人员的工作面临调整。

　　根据铁道部的规定，在实行铁路局直接管理站段体制后，铁路局内设机构和编制暂时不作调整，但可根据实际情况适当调整人员数量，待关系理顺后由铁道部下达各铁路局的机构和编制。

　　对于原分局中的工作人员的调整将分为几种情况。部分有专业管理经验的优秀干部充实到路局机关业务部门；有建设和运营管理经验的干部充实到客运专线公司筹备组工作；懂经营的干部充实和加强到多元经营企业的当中。留在办事处工作的同志，要根据每个同志的工作经历和特长，安排好相应的工作；对年龄较大的同志，在保证各项待遇不变的情况下，可安排二线工作，相当一部分人员将会充实到所管辖的站段内。

　　记者采访了几家在这次改革中具有典型性的铁路局，郑州铁路局、武汉铁路局和北京铁路局，它们均表示有大批人员将调整岗位，目前具体方案件还未出台，不过会按照铁道部的精神进行。

　　管理瘦身未触及深层体制

　　在涉及到本次改革的效率时，有专家提出质疑。据报道，铁道部先前曾在呼和浩特铁路局与柳州铁路局率先撤消了铁路分局，其他铁路局也零星地撤消了一些铁路分局，但似乎这些铁路局并未显著提高效率。

　　北京师范大学管理学院的文力教授从铁路运输企业的利润是否大幅度提高和铁路职工的收入是否明显提高这两个指标考察了先前改革的效率问题。他认为一些铁路局在撤消分局以后，依然维持着较高的亏损额度；铁路职工的收入从纵向比较看，连续七八年基本没有变化，甚至根本没有变化；而从横向比较看，铁路职工在各个行业中已经成为低收入阶层，一个10年工龄乃至20年工龄的一线职工其月工资收入甚至低于某些地方的农民工。

　　一些专家也对改革后生产作业分布是否符合技术运营的特性，即是否具有科学性表示担忧。在铁路运营中，各铁路局能否实现独立经济核算，收支一条线是我国铁路发展中需注意的问题。以铁路干线京九线为例，改革后，京九线仍要跨越3个铁路局，那么在运行中各铁路局的收入将会被切割，因此也无法实现独立的收入，仍需实行收支两条线，因此专家提醒应对此保持关注。

　　在此次改革后，铁路局的职能问题又一次提到了日程。撤消铁路分局后，铁路局是管理者还是经营者，承担着行政指挥、站段管理和站段客运的多重任务。在实际工作中，不仅掌握着多条线路的调度运营权利，还要负责所管辖范围内所有站段的预算、决算等日常业务，工作量增加了许多倍，负担加重，专家说，从长期来看，这种状况应该得到缓解。

　　以北京铁路局为例，在改制后，它接管了以前北京铁路分局、石家庄铁路分局、天津铁路分局的业务，一位在北京铁路局工作多年的人士对记者说，北京铁路局的业务现在很繁忙。

　　在谈到这次铁道部的“大手笔”改革时，文力教授认为，铁路整体效率低下的最深层次原因是政企不分。铁道部具有政府和企业双重职能，既是行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业，铁路运输企业的各项主要经营权大体集中于铁道部。而铁路运输企业既非法人实体，亦非市场主体。要从根本上解决铁路的整体效率低下问题，当务之急是在铁路行业真正实现政企分开。正确界定、划分和行使政府及企业在铁路基础设施规划、建设、融资、管理、运营及公共服务等方面的职能、责任和权力等也是世界各国铁路改革的普遍做法。