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3月20日，2005年中国发展高层论坛在北京钓鱼台国宾馆举行，以下为斯坦福大学教授青木昌彦演讲实录。(资料来源《国视咨讯》)
我想从长期发展的角度，就中国公共财政的一些制度性问题发表一点评论。首先，我想说一下自1994年改革起，公共财政在四个方面所取得的成就，以及公共财政仍然面临的或新近出现的问题，公共财政是为保证中国经济持续发展的制度性措施。第二点，我想说明
，检验这些挑战的结果表明，中国经济可能正面临着另一类型的转变，这种转变与从计划经济到市场经济的转变有所不同。如果从比较制度的角度来看，这种转变可以描述为一种从发展状态向市场强化状态的转变。另外，我想这种转变会在财政联邦制(地方放权)和财政集权制之间做出选择，财政集权的问题很复杂，但很重要。第三，我想评论一下税收在这一转变中的特定作用，如使经济增长的成本内部化，缓解个人收入和地区发展中日益增加的不平等现象。
1、政府多层性带来的成就和挑战：
1994年税制改革启动的中央和省级政府之间的分税制好像已经成功地实现了其首要目标。也就是说，政府总税收收入与国内生产总值的比率在近几年中已经大幅增加，而中央政府财政收入与政府总税收收入的比率几乎保持不变。不仅中央税收行政管理的有效性有了提高，而且省级政府在以前的税收分配方案下征税的困难(所谓的棘轮效应)也已经减轻了。
另一方面，似乎副省级政府的征税权力和能力没有得到清晰地界定，所以他们的财政收入通常不足以承担他们在教育、公共卫生、社会福利以及公共基础设施中所应承担的财政支出。于是就造成了财政困难和滞后发展的恶性循环，这对于加大城乡收入不平等(城市人均可支配收入与农村人均收入水平的比率从1992年的2.3变为2004年的3.2)来说，即使不是唯一因素，也算得上一个重要因素。
2、中央政府在转移支付方面的成就和困难。
为了解决刚才提到的那些困难，从2000年起，中央政府大幅增加了向欠发达省份的转移支付金额。关于这一点，有必要提及最近人民代表大会上有关取消农业税的决定。
为使转移支付和其他支出更加透明和更具问责性而将部门预算转变为职能预算，这一举措取得了多大的进展呢？转移支付的标准是什么呢？自由决定的转移方案和以法规为基础的转移方案之间好像存在着某些平衡。中央政府拥有的自由决定权越多，稀缺财政资源的分配就越灵活，但是也越容易受到省级政府和其他地方政府寻租行为的影响。另一方面，以法规为基础的方案更加透明，而且可以抑制寻租行为，但是可能降低地方政府控制支出的积极性。
3、地方竞争方面的成就和困难
过去地方政府之间存在激烈的竞争，他们竞相做出促进增长的财政支出，并采取税收和其他优惠措施以吸引外国直接投资。这种竞争好像与特定的行政激励方案有关，这种方案通过行政晋升和提供好的工作机会，来奖励在国内生产总值增长方面表现出色的省级领导。这种竞争有助于紧缩预算以支持效率低下的国有企业的财政(在这方面， 钱教授和Rroland教授所提出的理论值得关注)。
这种竞争可能导致偏向增长的倾向，而牺牲了其他社会公益事业，如环境保护，以及地方保护主义，如隐含的／真接的跨地区投资和省级政府控制企业的技术转让管制。
4、养老金方面的成就和困难
支付养老金基本上已经不是国有企业的职责了，而且正在向财政体系转移。这会潜在地使国有企业在市场中更具竞争力。许多不同的方案根据现收现付原则在省级和地方进行了试行。
但是，要获得可行的养老金方案绝非易事。国家拨款方案的设计受到计划经济制度性遗留的很大制约，如企业受内部人员控制，劳动力和资本市场(制度补给)不完善。由独生子女政策和越来越多的卫生保健引起的老龄化加速这一人口趋势增加了该问题的难度。2005年如何养活四亿三千万(联合国估计数字)60岁及60岁以上的老年人呢？
以上对公共财政方面的成就和挑战，以及日益增加的收入不平等和增长成本(环境破坏)方面的概述表明，依据过去那些曾给人留下深刻印象的记录来看，中国的政治经济可能正面临着向可持续发展转变的重要转折点。从比较制度分析的角度看，这可能是另一类型的转变：从发展状态到市场强化状态的转变。从理论上说，发展状态可以这样界定为这样(均衡)一种状态，强大的政府在这种状态下发挥着积极作用，它从农业部门吸取多余的资源，将其转移给工业部门，并且作出可靠承诺，奖励实现高增长的人，惩罚落后的人。在这种状态下，可以实现工业高增长，但是最终却以各种环境破坏的形式增加了增长成本，拉大了城乡地区之间的收入差距，等等。对于这种潜藏的成本膨胀，政府有必要为了社会稳定而转移其注意力。政府可能需要发挥更多的积极作用，它可以将环境破坏的外部成本内部化，对落后的农村部门进行补偿，并且通过逆向收入转移、公共基础设施支出以及增加非农兼职和全职工作机会来增强其市场潜力。同时农村地区的收入渐增和城市化对于持续的工业和城市发展来说是很必要的，因为这可以提供更广大的国内市场。我们可以将这种状态描述为一种市场强化状态，表示政府在构建一个统一的全国市场经济中发挥了必要的补充作用。从发展状态到市场强化状态的这种转变好像与其他东亚经济体的发展经验类似，这些经济体中农民占绝对多数，这是它们具有的一个历史条件。但是这种转变通常伴随着增长率的放缓。(参见青木等，《政府在东亚经济发展中的作用》，牛津大学出版社，1996年，中国经济出版社)。
农村人口的比例，依据联合国粮食农业组织(FAO)的统计数据库计算。
195019601970198019902000
日本47.732.018.910.57.03.9
韩国74.358.045.733.916.18.8
中国88.182.978.073.971.966.6
台湾45.6(1952)41.833.623.816.910.8
第十届全国人民代表大会第三次会议明确地将政府在强化市场职能中的重要作用作为其重要政策目标，并采取了各项政策措施。恰当的公共财政和税收措施对于实现这一目标将起到必不可少的作用。我认为，为了实现这一目标，有必要消除地方保护主义，并且解除管制／刺激投资从发达的沿海地区流向潜力巨大的中部新兴地区，以及欠发达的西部地区和落后的东北地区，当然长久以来对于后两个地区的国家援助可能需要继续坚持下去以产生实际效用［附带说一下，这种发展过程可以让人们想起飞雁模式，不过是在一个全国框架内］。为了实现这一目标，中央政府可能有必要从所有企业的公司所得税和增殖税中集聚(不是分配)财政收入，不论政府对于企业的控制程度如何。有必要消除省级／地方政府旨在获得更多地税收入而采取的保护主义，而且有必要使企业的投资和设厂决策仅以市场导向考虑为基础。这一建议可能促使人们重新思考钱教授、温格斯特(Weigast)教授以及其他人所提出财政联邦制的益处。但是，财政中央集权制和联邦制(地方放权)的问题可能不会简单地以支持一方而反对另一方的方式解决。解决这个问题可能需要巧妙的平衡。
其他要考虑的具体的公共财政措施可能包括引入能源消费税以控制日益增加的环境污染成本，引入房地产税／财产税以减小个人之间财富差距不断扩大的现象。世界的大型经济体中不征收能源消费税的可以说是一种例外了。在混乱的转变过程中，一些人利用政治关系以及财产权利模糊这一缺陷从事寻租行为，从而获得了巨额财富。如果不通过明确的法规来纠正日益增加的财富不平等现象，那么针对这一现象的怨恨和政治对抗性反应，可能损害以法规为基础的市场经济的发展前景。因此，纠正这一现象可以说是市场强化状态的一个重要职能。
汽油税的国际比较
英国：73.9
法国：73.3
德国73.5
意大利： 67.7
西班牙： 61.1
日本：48.6
美国：21.5
依据国际能源机构提供的数据计算；《国际能源机构能源统计数据》，《月度石油价格》，2005年1月
最高房地产税率的国际比较
日本：70
美国：55
英国：40
法国：40
德国：30
资料来源：《商业周刊》，2000年1月24日，第160页
中国现在面临着许多挑战。但是，正是因为在过去取得了诸多令人难忘的成就，才使得这些问题成为明确的政策议程。我确信中国会以他自己的方式来解决这些问题。
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