地方债顺应大势酝酿出生证 修改预算法呼声渐高

　　国研中心宏观经济研究部新近一份研究报告引起了各方的注意。据悉，该报告的讨论重点，已经不是地方债“该不该发”的问题，而是“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还、怎么还”等实际操作层面上的问题

　　本报记者 李兆清

　　有专家向《财经时报》透露，发行地方债已纳入中央视线，有关部门已经召开了专门会议讨论如何推进地方发债。

　　另据了解，《预算法》的修订也已纳入十届全国人大常委会5年立法规划中；亦有专家试图推动利用《预算法》第28条的“例外条款”进行地方发债的试点。根据《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　据介绍，如果国务院制订并且颁布《发债条例》，就可以在不违反《预算法》的前提下，实现地方发债权的“出生证”问题。

　　财政部财科所博士刘军民介绍，“《预算法》实施至今10年，但这个‘例外条款’还没有使用过一次，到现在，还没有哪个地方通过这个条款发行过地方政府债券。”

　　中国建设银行政策研究室主任、中国投资学会副会长兼秘书长刘慧勇预测，地方政府发债最大的可能是在本届政府的后期(制定措施)，下届政府任内实行。“现在发行股票、企业债、金融债的开放程度越来越高，就剩一个市政债券还处于封闭状态。”

　　地方发债大势所趋

　　国务院发展研究中心(以下简称国研中心)宏观部研究员倪红日在接受专访时告诉《财经时报》，容许地方发债和开征特殊地方税种正在逐渐成为社会共识。倪红日一直主张发行地方债和开征特殊地方税种，从而加快中国城市化进程。

　　他认为，从总体上看，发债权、税收立法权高度集中于中央，由此带来的调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题，在很大程度上制约了政府职能作用的发挥，与社会主义市场经济的发展越来越不相适应。他认为，改革高度集中的发债权、税收立法权划分体制势在必行。从长远发展来看，适度下放发债权和税收立法权，确立地方发债权、地方税收立法权十分必要。

　　倪红日告诉《财经时报》，尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各级地方政府为满足地方财力需要，运用变通手段，以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。据国研中心粗略统计，整个地方政府债务至少在1万亿元以上，而且绝大多数都属于隐性债务。

　　国研中心宏观经济研究部新近一份研究报告引起了各方的注意。据悉，该报告的讨论重点，已经不是地方债“该不该发”的问题，而是“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还、怎么还”等实际操作层面上的问题。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁研究员告诉《财经时报》，应当允许地方政府发行地方债，他认为目前这种中央政府发国债交给地方政府使用的方式可能不是最佳的安排。实际上地方政府举债欠账的形式多种多样，这个围墙早已经倒塌。

　　刘慧勇一直倡导地方发债的发展。他告诉《财经时报》：“地方债将是中国经济的最大发动机。由于目前中国经济仍然是投资拉动型，因此地方债一旦出台，第一年将为中国经济贡献3000亿元人民币的GDP。20年内，将为中国GDP做出8万亿元人民币的贡献；另外，地方债进入教育领域，大力发展校车、校餐制度，那么对于拉动地方经济增长、解决地方就业的作用不可估量。”

　　专家介绍，全国城市基础设施建设的资金缺口，每年高达大约5000亿元。很多专家都曾认为，发行市政债券是解决中国城市基础设施建设资金缺口的可行办法。

　　《预算法》亟待修改

　　越来越多的专家和政府官员纷纷表示，中国推行市政债券的时机成熟，限制市政债券发行的《预算法》第28条亟待修改。

　　据了解，新中国成立以来，中国一直没有发行过市政债券。在过去的计划经济体制下，财政部担心地方政府发债，最后责任还是要推到中央政府身上。所以在上世纪80年代末90年代初，财政部确定不允许地方政府发债融资。

　　但是，“除法律和国务院另有规定外”这一条款，却给人们留下了巨大的想象空间。据国家开发银行副行长高坚介绍，近年来，各大城市都在加快城市化进程，日新月异的城市建设需要大笔资金。而我们的金融体系仍以信贷融资为主，财政、证券融资规模小，尚未形成以市场化机制为主、三种融资方式协调高效发展的局面。

　　或许正因如此，近年来要求修改《预算法》第28条的呼声越来越高。

　　高坚称，中国发行市政债券的时机正在逐渐成熟。这主要表现为，由于中央和地方采取分税制体制，中央地方的财权、事权有了合理划分，地方政府现在的财政实力大大加强，很多城市的财力要比上一个10年提高几倍，甚至十几倍。与此同时，自己对自己融资负责的诚信观念也在不断建立。

　　刘慧勇表示，如果发行市政债券，将会受到广泛欢迎。首先，作为商业银行，他们将会很积极，在增加承销收入的同时，其流动性管理也将多一个可供组合的品种。

　　□名词解释

　　市政债券：市政债券是地方政府在基础建设方面向民间发行债券进行融资的一种手段。适用范围包括建设非经营性市政设施，如广场、立交桥等；补贴准经营性市政设施，如地铁等。自来水等营利性设施不在市政债券支持之列。