户籍制度已成解决三农问题障碍迟改不如早改

http://finance.sina.com.cn 2005年03月18日 09:06 中国经济时报

　　本报记者曾业辉

　　身份证、暂住证、居住证、边防证、新身份证、城市准入证……我们还有多少条自由名义下的“绳索”。

　　市场经济的最基本要求是市场要素的自由流动，自由竞争。然而，现行的不合理的户

籍制度，不仅成为数以亿计的进城务工农民及城市知识游民心头的一道硬伤，更成为中国经济加速发展的现实性体制障碍，同时也成了破解“三农”难题的根本性制约因素。

　　多少年的呼吁，多少人的渴盼，但户籍制度改革却始终难以大步迈进，彻底打破户籍樊篱就真的这么难？

　　户籍制度已成经济与社会发展的障碍

　　记者在两会期间采访的很多代表都很关注“三农”问题，而且有不少代表提出，现行户籍制度不仅成为解决三农问题的一大障碍，而且影响到了整个经济与社会的发展。

　　最大的负面影响是削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场。在美国，每年约有1／5的人口迁移，各类人才及劳动力的充分流动，是保持美国经济活力及竞争力的重要因素；日本的流动人口比例也近1／5，欧盟超过10%，而中国不仅流动比例低，而且极不稳定并缺乏保障。

　　其次是阻碍了城市化进程，对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍。目前，美国城镇人口比例高达90%以上，发达国家也都在80%以上，全球城市化平均水平为46%，而中国仅为33%。中国大量的农村人口需要转移，但事实上进城限制却没有从根本上放松。

　　再者是遏制了消费市场的进一步发展。大量城市务工农民，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明工作不稳，城市需求及消费畸形发展。

　　此外，现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。与住房、消费如购车　、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。

　　改革户籍制度是解决“三农”难题的关键之一

　　温家宝总理在1.6万多字的政府工作报告中，提到“三农”问题的次数多达29次，“三农”问题被摆到了前所未有的高度。

　　有代表在接受记者采访时说，中国农村人口基数太大，“三农”问题不可能在短时间内一蹴而就完全解决，必然要依靠“工业化和城市化”的发展来逐步推进。目前我国已有27个省、区、市取消农业税，并提出了工业反哺农业，但仅有这些还不够，最终还是要将人口转移出来，否则人多地少的问题难以从根本上扭转。

　　浙江省代表团的王永昌、汪惠芳等代表大声疾呼，农民是“三农”问题的关键，而转移农民又是农民问题的关键。

　　中国社会学会会长陆学艺表示，不能只靠农业解决农村和农民问题，而要统筹城乡社会发展，关键是要按市场规律办事，不能再给农民进城设置各种限制。他举例说，日本与我国相比更是人多地少，但照样解决了农民问题，而我国的广东、浙江等省都是人多地少的典型，不仅缓解了自身的农民问题，还吸收了一千多万外来务工者，而其发展很大程度上得益于人口的自由流动。所以，减少对农民的限制和束缚可能开创出另一番局面。

　　西南财经大学教授纪尽善及四川眉山市东坡区政府吴爱玲等35名人大代表，向全国人大提交的“关于制定《我国农民务工人员权益保护法》议案”提出，要切实解决“三农”问题，统筹城乡发展，改革现行的户籍制度是根本。

　　纪尽善在接受中国经济时报记者采访时说，改革的关键是要尽快废除“农转非”计划指标管理体系，实行居住地户口登记制度，彻底打破农业户口与非农业户口的限制，把具有合法固定住所、稳定职业和生活来源作为基本落户条件，加快农村劳动力转移。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部最近完成的“中国农村劳动力转移制度环境研究”课题报告称，降低外来人口进入发达城市的门槛，应该是下一步户籍制度改革的方向，同时要在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进相关配套改革。

　　改革何时才能大步迈进

　　1953年7月，中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，“盲流”成为严防对象；1958年1月出台的《中华人民共和国户口登记条例》，彻底在城乡之间树起了一道藩篱。多少人因此而饱受就业、入学、住房分配的歧视之困，而至今这一现象仍在延续，城市边缘人群仍在增加。

　　进入上世纪九十年代后，各地对城市户口管理陆续出台了一些政策，但很多规定仍带有明显歧视。1994年《上海市蓝印户口管理暂行规定》规定，在上海投资20万美元或100万元人民币，或作为专门人才被本市连续聘用3年以上，可申请蓝印户口；而北京开出的条件是“高级人才”；天津是有突出贡献的“专业人才”……

　　当年成为上海蓝印户口第一人的斯尔丽服饰有限公司董事长邵联勤，在接受中国经济时报记者采访时坦言，“想成为上海人真不容易啊。”

　　随着流动人口突破1亿，人口合理流动的呼声越来越高，1998年7月22日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，进入2004年后，全国部分城市的户籍制度改革才有了一点点突破。山东取消人口控制办公室，不再收取城市增容费；上海试点发放居住证；湖北、浙江明年统一城乡户籍；北京户籍政策放宽，未满18周岁者都可随父落户；广东取消农转非……

　　然而，很多所谓的政策放宽的背后其实还是有很多限制条件，有的只是将“农民”改称“居民”而已，外来人口进城依旧困难重重。

　　2005年2月，公安部法制局副局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。孙茂利说，起草户籍法的目的在于，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障中国所有公民的平等自由权。

　　消息一出，万民仰盼。但有专家提醒说，何时能出台很难说，而且别抱太大希望，不可能一步到位。

　　迟改不如早改，小改不如大改

　　全国人大代表吴明辉建议，新《户籍法》应该明确公民拥有依法迁徙入籍的自由；中国人民公安大学余凌云教授表示，要把户籍放在控制人口的个人信息上，而不是强加给户籍许多附加值。

　　但也有不同的声音，今年年初，民革北京市委员张惟英提出《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡》的建议，随后有关部门表示同意张的建议，并且说外来人口问题已经成为制约北京城市发展的一个问题。

　　消息传开后，质疑声一浪高过一浪。不少民众在网上留言，“放开后导致农村人口急剧涌入城市造成混乱；城市资源有限，交通、医疗、教育、卫生、社会救济等可能不堪重负”这两个理由不仅荒唐而且短视。

　　首先是民众以安定、幸福的生活为追求起点，不可能漫无目标的漂流，即使有短暂拥挤出现最终无法立足的仍然会回流到中小城市；同时，中国大城市周边形成城市群落是现实的需要，超大城市集群的出现也不是什么“危险”的事。

　　其次，资源的占用并不能理解成千万人全都扎堆在北京二环以内或上海黄埔区，市场自发的调节会促成人口的理性分布，发达国家的经验已经证明了这点。

　　再者，农民进城后并不会造成土地弃耕，相反，农民进城后，留在农村的农民人均耕种土地面积增加，更有利于提高农业现代化和生产效益。

　　有专家在接受记者采访时指出，关键是要用发展的眼光看待这一问题，“堵”有百害而无一利，如何疏与导可以探讨，但有两点可以肯定：一是别指望一步到位完全放开；二是改革势在必行，迟改不如早改，小改不如大改。

　　“城乡差距消除后会自然过渡”？

　　目前，是否应放开户籍特别是大城市的户籍限制还存在诸多争议，其中有一个较具代表性的观点是：中国在较长时期内仍然是短缺经济，城市资源及户籍资源的供给与需求差距太大，盲目涌入城市不仅可能给城市带来混乱，也可能形成贫民窟，而且还将使中小城市人才外流加快，东西部差距进一步拉大等，所以，户籍制度改革不应是单项改革，而应与经济发展相适应逐步推进，只要等城乡差距缩小到接近平衡状态，也就自然而然过渡了。

　　一位不愿透露姓名的户籍专家在接受记者采访时说，这种观点带有很典型的保守性质。正因为是基数太大，城乡差别太大及供给短缺，所以才要加快改革进程，转移出农村劳动力，促进农村经济集约化发展，上述观点完全因果倒置，正是要通过户籍改革增加经济活力缩小城乡差别，所谓要等城乡均衡后再达到所谓自然过渡的结果，那是既得利益者的谎言。

　　他坦言，有些部门提出放开户籍后不便于社会管理也是托词。随着电脑网络技术的发展，类似国外的一人一卡、一人一号，覆盖银行账户、信用记录、社会福利、缴纳税费等完整个人信息的卡号体系的建立，已经具备技术条件，相反，各种各样的蓝本户口、临时户口、居住证等等身份衍生证才使管理更加混乱，人为设置了更多障碍。

　　此外，剥离附着在户籍上的各种政治、经济利益衍生物是关键。将城市居民享有的类似教育、住房、社会保障及社会救济等方面的优惠政策与户籍剥离，强化个人信息管理，削弱户籍利益关连，是能否推进户籍制度改革的关键所在。即先求平等才有自由，没有平等又怎么可能自由流动？

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