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白永秀 岳利萍
近年来,由旅游、煤炭、石油等资源开发所引发的矛盾逐渐增多,这不仅引起了全社会的广泛关注,而且引发了人们对现行资源开采中利益分配机制的质疑和思考。资源在开发与利用过程中,必然涉及中央政府、地方政府、资源开发企业以及当地居民等四方面的利益。而如何统筹四方利益,实现共赢,对于协调中央与地方政府、资源开发企业与当地居民的矛盾,构
建和谐社会具有十分重要的意义。
构建资源共享机制的现实意义
在资源开发与利用过程中,中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及当地居民本应利益共享。但是,在我国现行资源利益分配机制中,利益分配明显地忽视了地方政府和资源所在地居民的利益。一方面,由于中央企业垄断资源开发经营权从而导致大部分资源开发的经济收益直接上缴国家,地方政府在资源开发与经营中得到的收益较少;另一方面,资源所在地居民得到的利益较少,处于一种“丰裕中的贫困”。现行资源开发机制不公,客观上导致了资源开发过程中利益分配的失衡,有碍于构建和谐社会。因此,资源开发的现实，强烈呼唤资源共享机制的出台。它是一种既能克服原有资源开发与利益分配机制的弊病,又能通过让资源四方利益主体在资源开发中共同获益的分配模式。
所谓资源共享机制,是指按照资源所有权的特征,以产权为纽带,由资源四方利益主体即中央政府、地方政府、资源开发企业以及资源所在地居民,通过组建规范的股份制开发公司,共同参与资源开发,合理分配资源开发利益,减少资源在非共享状态下开发中出现的弊端。根据资源产权的特征以及资源开发的特殊性,资源共享机制应是一个圈层结构,由核心层和外围圈两部分组成。资源共享的核心层包括资源产权分解制度、开发企业运行共享制度和资源开发收益分享制度。作为共享的基础,其中资源产权分解制度是关键,是资源共享机制得以实现的前提;开发企业运行共享制度是实现资源共享的有效途径;而资源开发收益分享制度则是统筹资源开发,实现资源共享的目标。资源共享机制的外围圈包括资源所在地补偿制度、资源开发收益再投入制度和资源开发企业对接制度,三个制度互为基础,相辅相成。共享机制的外围圈既是共享机制的协调机制,也是保证核心机制实施的需要,是实现资源可持续开发与利用,创建和谐社会的需要。
资源共享机制圈层结构的内涵
我们认为，资源共享机制的圈层结构，到少应包括以下六个制度。
资源产权分解制度。资源产权分解制度是保证资源产权在法律上清晰,经营过程中明确,使各利益主体在资源产权中所占比例合理化的制度。虽然资源是国有的,但由于地方政府承担着资源开采造成的外部性所增加的成本以及资源所在地居民对资源禀赋的高度依赖性,所以应将资源产权按照国有产权、地方产权、企业产权和自然人产权分解开来,并经过科学计算使四方均获得一定比例的产权。这样既打破了中央企业垄断资源开发经营权的局面,又顾及了各方的利益,而且明确了各相关利益主体的产权,从制度上保障了地方政府和当地居民均能参与资源的开发与经营。
开发企业运行共享制度。开发企业运行共享制度是通过对现有资源开发企业实行规范的股份制改造,使资源开发企业在资源开发和经营过程中实现资源产权组合的制度。开发企业运行共享制度要求资源开发企业改变往日的垂直管理体系,由中央政府、地方政府、企业以及当地居民按照各自在资源产权中所占的比例入股,并吸引社会资本参股,成立规范的股份制公司。这样既能保证各个利益主体的产权得以实现,同时又将资源开发中的四方利益统一于股份制企业中,可以促进资源开发企业产权的多元化以及公司治理结构的规范化，调动了地方政府和当地居民参与资源开发的积极性,实现了通过经营资源开发公司的方式来实现各方利益,减少资源开发公司与地方政府、当地居民的矛盾和摩擦的目的。
资源开发收益分享制度。资源开发收益分享制度是根据各个利益主体在资源产权中所占的比例,通过资源开发企业的运营,对资源开发所获得的收益进行分享的制度。因为各个利益主体在资源产权中所占的比重已转化为在资源开发公司中的股份,所以各利益主体在资源开发中获得利益的多少取决于其所占股份的多少。资源开发收益分享制度可以保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益,减少资源开发中的短视行为,有利于实现资源的可持续开发与利用。
资源所在地补偿制度。建立资源所在地补偿制度旨在通过加大国家对资源所在地政府和居民的补偿力度,以弥补地方政府和当地居民由于资源开发所承担的额外成本。建立健全资源补偿制度有赖于以下两个制度的建立和完善一是要完善税收制度,通过减税和加大税收返还力度等多种方式,增加中央政府对资源所在地的地方政府以及居民的经济补偿;二是建立自然资源的折旧补偿制度。由于资源具备稀缺性、收益性、权属性、有偿性等特征,其与固定资产、流动资产具有完全相同的资产属性。所以,只有对资源实行折耗补偿,才能避免资源在开发与利用过程中的流失和消减。因此,应通过建立资源耗减及补偿账户,加大对现有资源开发与利用企业的资源折旧与耗减核算,实现资源的资产化管理。
资源开发收益再投入制度。资源开发收益再投入制度是为了防止资源开发所得收益全部外流,采取有效的措施保障适当的开发收益用于当地经济建设以及生态环境建设的制度。目前资源开发产业关联度低、产业链条短,资源所在地欠发达的经济以及落后的配套设施是企业将获得的资源开发收益转移到外地投资与消费,致使开发利益外流的主要原因。为了扭转这一局面,资源开发收益再投入制度要求中央政府和资源开发企业将其所得收益按照一定的比例再投入到资源所在地的经济建设与生态环境建设中,使资源所在地实现社会效益、经济效益和生态环境效益的统一。
资源开发企业对接制度。资源开发企业对接制度是指在打破中央企业垄断资源开发经营权后,地方企业与外来企业以产权为纽带,通过建立规范的股份制企业,合理引进竞争与合作机制,利用外来企业优势,为地方培育资源开发龙头企业和产业的制度。建立有效对接制度,首先是要打破地方保护主义,为资源开发创造一个公平、公开、公正的环境;其次,要积极对现有的地方资源开发经营企业进行股份制改造,通过产权多元化,建立健全法人治理结构;三要加强外来大企业、中央企业向当地中、小型企业的辐射和渗透,通过产业配套,构建以资源开发为核心的互补型产业网络,拉长现有的资源开发产业链,促使地方企业与外来企业、中央企业有机衔接,从而推动地方资源开发企业和产业的发展。
综上所述,现行的资源开发及利益分配机制存在着诸多不合理之处,对资源所在地的地方政府和居民利益的忽视,已成为导致资源开发过程中各种短视行为频繁发生的一个直接原因。因此,构建资源共享机制就显得尤为迫切。（作者单位：西北大学经济管理学院）
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