150亿预算支出：县乡债务定时炸弹能否最终解除

　　本报记者 祝慧

　　“我今年上交的建言之一就是关于乡镇财政‘负债’问题的。”全国政协委员、天津市和平区人大常委会副主任欧成中见到中国经济时报记者时这样说。

　　此前，在财政部提交本次人大会议审议的2005年度政府预算草案中，一项150亿元的支 出安排引起了来自基层的代表们的关注：今年的中央财政预算将专门安排150亿元，缓解县乡财政困难。这是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。

　　一时，有关农村债务的讨论再次热烈起来，许多基层人士由此认为这可能意味着农村债务的“定时炸弹”有望解除。

　　县乡债务如同“定时炸弹”

　　“全国现在38290个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇财政的负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70％左右。”欧成中说。

　　年初，记者在湖北省有关乡镇调查时，一些乡镇干部甚至有人开玩笑说：“如果乡政府能够像企业一样宣布破产的话，我们早就破产了。”记者了解到，湖北省连“经济十强县(市)”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。

　　这在全国并不是个例。里昂信贷证券曾对中国县级政府负债情况做了全面估计，认为中国的县级财政债务为3万亿元，占到当年全国GDP的30％左右。

　　“县乡债务是过去在经济发展时期，只讲经济发展，为达招商引资、义务教育等各方面目标，超越当时的财力而借钱、举债造成的，而这种超标已经推到了上两届。”全国人大代表、重庆市财政局局长马千真说。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，农村债务中存在很大部分的或有债务，即可能发生、也可能不发生，可能多发生、也可能少发生的债务，往往表现为由某一或某些事件、因素触发而形成的支付要求。或有债务的相当大一部分属于隐性债务。隐性的或有负债，大都是基于政府道义责任、公众期望和政治压力而产生的，虽不是明确的法律意义上的债务，但通常不能不由政府及财政来“兜底”。在一定的条件下，隐性债务会显性化，其中的或有债务，会或多或少地演化为必然、直接的债务。比如，农村基金合作会没有成立前和运转过程中，地方财政没有这项债务。但到1999年破产清盘时，需要地方财政替农村合作基金会兑付老百姓的存款，而地方政府需要向中央政府借钱才能支付这笔钱，这就形成未预料的债务。事实上，这种债务已经成为县乡经济发展的“定时炸弹”。

　　“定时炸弹”的解除需要一个过程

　　现在，农村许多地方的债务是说不清、道不明的“糊涂账”和“无底洞”，利息却“驴打滚”不断膨胀。沉重的政府债务使许多农村地区的发展成为一句空话。

　　“尽管中央现在对免征的农业税，会给地方一定数额的补助，但是还有缺口，缺口部分就要靠省市级财政来想办法，这是对省市财政的一个压力。”马千真说。

　　今年中央财政专门安排150亿元来缓解县乡财政困难，或许已经在表达一个中央要逐步解决农村债务的信号。不过，这150亿元要通过“三奖一补”政策来支出。所谓三奖，第一个“奖”是对那些困难的县，今后新增的财政税收收入以及上一级财政部门加大对这些县乡转移支付的财政收入，中央财政要给予奖励；第二个“奖”是奖励县乡进行精简机构、精简人员的改革；第三个“奖”是对粮食主产区的县增加粮食生产给予必要的奖励。所谓“一补”，就是中央财政根据一些县工作的业绩给予补贴。困难县乡就是因为财力不足才需要上级的转移支付支持，但现在的奖补政策要求困难县乡税收收入超过一定数额才给予奖励，因此，这项政策对解决农村债务能在多大程度上奏效，似乎很难确定。

　　“如何消化这些欠帐还需要一个过程，不可能一口吃成胖子。”马千真说。

　　刘尚希则认为，要解决基层财政困难，减人、划分事权、完善转移支付等都是缓解的办法，其根本在于打破、调整、改革现行的城乡二元经济体制结构，使县域经济的发展有一个更好的环境。