管理外来人口考验执政智慧 用市场调配人口流动

　　记者： 曾鹏宇 谭卫平 乐倩

　　全国人大代表、北京市丰台区副区长闫傲霜接受记者专访———

　　《北京市外地来京务工经商人员管理条例》将在3月审议废止。条例废止后，如何应对外来人口流动已经越来越成为公众和政府决策者们关注的话题。“两会”召开期间，也不断 有代表、委员就此问题呈交提案、发表看法，十届全国人大代表、北京市丰台区副区长闫傲霜就是其中一位。3月11日，记者在十届全国人大北京代表团驻地对闫傲霜代表进行了专访。

　　-从“管理者”到“服务者”

　　在先于此次全国“两会”召开的北京市“两会”上，外来人口话题就曾经引起过社会广泛关注；随后北京市人大常委会宣布，将废止1995年制订的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》；在此次全国“两会”上，“发展中的中国城市如何面对外来人口流动”同样受到了代表、委员们的关注，其中，十届全国人大代表、外来人口集中的北京市丰台区副区长闫傲霜还就此提交了《关于加强流动人口问题研究的建议》。

　　闫傲霜代表认为，像北京这样流动人口多的大城市，取消这样的条例就意味着要不分外来本地，对所有的居民一视同仁。“这当然是一件好事，因为这是中国城市化发展的大趋势。”闫傲霜说，“但这也为政府，包括基层政府工作人员提出了更高要求；从‘管理者’变成‘服务者’，这种变化不能仅仅停留在观念上，还要在实际操作中体现出来，这实际上是一种对执政智慧的考验，这也需要所有政府工作人员在实践中进行摸索。”

　　-变“头疼医头”为全盘考虑是关键

　　目前国内像北京一样专为“管理外来人口”制订条例的城市不在少数，但是从社会发展趋势和构建和谐社会角度看，取消这样限制性规定多于服务性内容的条例更体现了对公民的尊重。有人认为，以前对外来人口是多头管理，在取消条例后，政府应该单独成立一个专门机构对外来人员进行管理和服务。对此，闫傲霜代表并不赞同。

　　“成立这样的专门机构，我个人觉得有点像‘头疼医头’。”她对记者这样表示。在向全国人大提出的这份议案中，她建议“利用现代技术手段建立就医卡、就学卡、社保卡等现代化管理手段，使流动人口的基本权益与国家财政投入之间的关系得到法律的充分保障”。

　　“从我所了解的情况看，国外多数发达国家的流动人口管理和权益保障问题就是这样解决的，其中经验可以借鉴。”曾有过国外留学经历的闫傲霜认为，正因为流动人口问题涵盖了多个方面，例如就业、就学、计划生育等，成立专门部门才不合适。“政府要做的，是以完善的服务政策对流动人口加以全盘考虑，而这才是让所有居民，不论是外来还是本地，都安居乐业的关键。”

　　-“有的事情需要交给市场去调配”

　　新修订的《北京市城市总体规划(2004-2020)》明确提出，到2020年，北京市总人口要控制在1800万左右。记者就此询问闫傲霜，这是否意味着政府会拿出具体控制人口的手段，比如抬高进京的门槛？

　　闫傲霜说：“我个人认为，以人为手段对人口流动进行限制是不大现实的，人口流动是一种趋势，在城市发展的不同阶段呈现不同的态势。”她举了丰台大红门地区为例，“最早这里集中的多是民工，后来做生意的小商贩逐渐增多，而最近我们发现，随着这一地区的逐步发展，这里已经成了有一定实力的外来商户的聚集地，而民工、小商贩聚集的重心开始向南五环靠近———这种变化是政府规章制度无法实现的，所以有的事情需要交给市场去调配，政府需要做的是引导人口的均衡流动，带动地区的均衡发展。”

　　-北京已开始针对流动人口的调研

　　据了解，如何依法为外地人员提供更好的管理和服务，既能完成控制人口1800万的目标，又能保障他们在京的合法权利，已列入市政府今年重点调研的课题。全国两会后，这项工作将马上展开深入调研。实际上这项调研课题北京市在去年年底已经开始了，即将开展的调研工作是要把前一段时间的调研结果再深入一下。调研过程中将充分听取北京市民和流动人员的意见。

　　关注·破题

　　预测流入数量增加公共投入

　　中国人民大学公共管理学院副教授张昕

　　本报讯　“对于外来人口，城市应该更积极地做好接纳他们的准备而不是消极地控制他们的数量。”———这是中国人民大学公共管理学院副教授张昕的观点。他痛恨将外来人口尤其是农民工当做“城市毒瘤”的歧视现象，并提出与税收挂钩、解决外来人口福利问题的建议。

　　记者：《北京市外地来京务工经商人员管理条例》即将废止，而外来人口目前依然是我们城市管理的一道难题。对于正在调研制定中的“新规”，您有哪些建议？

　　张昕：在目前的情况下，我国农村的劳动力肯定有剩余。不管你欢迎不欢迎，农民工肯定要往城里进，只不过是进入哪个城市的问题。所以城市必须对这些人有所规划，包括他们的住房、就业、子女入学等等，要纳入一个正规化的统筹管理，不能让他们“打游击”，否则确实很难控制。

　　　《北京市外地来京务工经商人员管理条例》对外来人口有很多限制措施，与平等精神相悖，废止的决定是很正确的。当然城市有权控制自己的发展规模，但我们强调的是，应该研究在排除强制性的行政手段之后，还有没有更人性化的手段。其实大城市由于生活费用高，本身就有一些市场的门槛在对外来人口进行潜在的限制。

　　现在有很多说法，认为城市中的治安、交通等很多问题是由外来人口带来的，但我觉得这两者之间并没有必然的因果关系。比如说北京的道路拥挤问题，更主要的原因恐怕是小汽车的发展和交通建设的滞后造成的，不应该限制外来人口，而是应该发展公共交通。他们都是和我们一样的人，不是“毒瘤”。

　　记者：不过，在城市中外来人口聚集的区域，我们确实看到有脏乱差的情况和一些社会治安问题。

　　张昕：这一点确实不能否认，比如说“城中村”现象。但是造成这种情况，恰恰正是由于政府对这些地方没有规划好和管理好。

　　政府应该事先对当年外来人口的数量有一个预测，并相应地增加公共投入，做好积极的准备。比如说可以花钱买些旧房子，再廉价租给他们。如果政府在住房、就业、子女入学等方面都能给外来人口提供服务和便利，那么可能不需要什么暂住证，他们都会自愿来登记，主动要求纳入城市统筹的轨道。

　　记者：在城市公共资源有限的情况下，要再接纳大量的外来人口确实不容易。在这方面，您能不能提供一些可供借鉴的操作办法？

　　张昕：我在美国看到，居民们的财产税通常是跟地方的教育支出直接挂钩的。他们划分了很多校区，我在哪里居住，财产税交到哪里的地方政府，那么就可以享受那里相应的地方性公共服务。这也符合财政理论上的“受益和支付对应”的公平原则，可以供我们的政府参考，看能不能将外来人口的福利与税收挂钩。

　　或者我们还可以考虑另一种办法，比如说，河南的农民工来到北京，子女也跟来上学，那么就可以把他的子女在原籍应得的义务教育费用一起带到北京来。

　　其实，外来人口的问题需要全国通盘来考虑，其根本在于消除城乡二元结构。如果农村的剩余劳动力能够在当地吸纳，并在农村解决社会保障，那么城市的外来人口问题也就迎刃而解了。

　　　这做起来可能比较难，但是只有解决了弱势群体的福利问题，才能显示出一个社会的公正性。假如社会两极分化太大，我想将会造成更大的社会动乱。而这样的动乱一旦酝酿成的话，它所造成的严重打击，可能比现在我们预防性的成本支出要高得多。

　　关注·个案

　　新昆山人城市运动

　　2004年6月开张的“新昆山人”服务中心，是该市“新昆山人”工作委员会办公室的对外窗口，专为非昆山户籍的外来人员提供服务，承担着权益维护、法律援助、就业指导、就学咨询、医疗帮助、来访接待等责任。在这个江南小城，非昆山市户籍的外地人与昆山人的数量之比已达1:1,这座不起眼的小平房，其重要性几乎可能和市政大楼相比肩。

　　“现在，本土昆山人是稀有品种。”昆山市统计局的刘建宁笑说。2004年，刘建宁及其同事承担了昆山市科委的一项软课题———《昆山市外来人口问题调查》。这份调查报告说，2003年，昆山市常住人口为109.64万人，其中，户籍人口61.95万人，外来人口47.69万人，外来人口占总人口的比重达43.5%。拥有户籍的昆山人，有1/3是近几年“入籍”的外地人；另有近10万的短期流动人口尚没有纳入外来暂住人口统计。

　　此前，昆山市政法委下设的外来人口管理办公室已经运行了5年。借助这一从南方省区借鉴来的管理模式，昆山在外来人口登记、劳动就业保障、集中居住、学校教育、技术培训以及计划生育等方面，已经建立起一套成熟的管理体系。但现在，它遭遇了新挑战。无论是从经济建设还是从构建和谐社会的角度，都促使政府将对外来人口的关注重点从监管转向利益保障和权利保护。此时“管”字当头的“外来人口管理办公室”，多少有点力不从心。

　　“新昆山人”工作委员会于是应运而生，其地位之高超出人们的想象，该委员会主任、副主任由市委书记、市长亲自担纲，包括司法、公安、财政、劳动、卫生等在内的全市政府各部门一把手都是委员会成员。

　　管理观念的深刻变化，清晰地体现在昆山市委去年8月19日发布的《关于加强“新昆山人”建设工作意见》之中，以往类似“严打整治”、“防范”、“清理清查”等强硬词汇消失了，取而代之的，是一口气梳理出就业权、受教育权、政治民主权、经济利益权、安全卫生健康权、生活居住权等“新昆山人”必须得到保护的合法权益，强调政府应担之责，并列入相关政府部门的考核目标。

　　　《“新昆山人”子女在昆山就读实施意见》出台后，昆山28所公办中小学向其敞开大门。这些孩子除与本地子弟同样缴纳学校收取的杂费等国家规定费用外，借读费、择校费一律免交。数万“新昆山人”开始与本地社区居民一样拥有自己的健康档案；一万多名“新昆山人”子女免费得到健康体检。

　　-据《人民日报》-《华东新闻》

　　关注·个案

　　郑州“户籍新政”之后的阵痛

　　2001年11月，郑州市在河南省范围内率先推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革，只要满足买房、投资、学历等条件之一就可落户；结果在“新政”实施当天，就有上万人到郑州市公安局各分局办理入户手续；到2003年8月，郑州新增10万人。

　　2003年8月，郑州市入户政策“完全放开”，允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，此举更是开了全国之先河，“放开”仅一年，郑州市又新增入户人口15万。增长过快的外来人口使郑州全市百余所小学及部分中学都出现了“人满为患”的场面，部分小学班级出现了一个班82个孩子的局面，有的学校甚至将厕所也改成了教室。教育资源吃紧开始频频成为当地媒体关注的焦点。

　　由于人口增加过快，郑州在交通、就业及社会保障方面也出现了困难。2004年9月，记者在解放路、文化路上看到的堵车场面，跟北京交通拥堵时别无二致。一位市民抱怨说：“以前我上班，3公里路20分钟就到了，现在不提前四五十分钟根本不行！”此外，郑州公交已暂停办理新的IC卡，当地医疗、急救、保安等社会保障部门也对记者表示“压力太大”。

　　曾参与郑州城市化课题研究的河南社科院社会学所负责人认为，“户籍新政”实行后出现的情况暴露了在城市发展过程中理论准备不足的问题。“根据市有关部门提出的规划，到2020年郑州人口准备由目前的200多万增加到500万人，平均每年净增15万人左右。但是在相关规划设计中，有关城市容纳能力的进一步调查分析，比如教育、医疗、养老等社会资源能否同期应对新增人口、如果不能是否进行同期建设等问题，都没有进一步的调查和分析。”

　　“有关部门提出500万的人口规划，实际上是一种正常的发展战略，但是城市化不仅是人口的增长，还关系到各项资源的妥善分配及协调发展，是一项系统工程，如果准备不足，就有可能出现这种发展中的阵痛。”这位负责人分析道。

　　　-名词解释

　　-《外来人员管理条例》

　　《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，简称外来人员管理条例，系地方法规，1995年4月北京市人大常委会审议通过，并于当年7月施行，目的之一是为了加强对外地来京务工经商人员的管理。

　　该条例对外来人员在京务工经商设置了一些“门槛”，如未取得《暂住证》，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所，工商行政管理机关不予办理营业执照等。曾经有法律专家评议称，该条例是目前北京市实施暂住证制度的主要法律依据。暂住证

　　我国早在1958年即开始实施流动人口暂住登记制度，1995年公安部颁布的《暂住证申领办法》规定：暂住证是公民离开常住人口所在地的市区或者乡镇，在其他地区暂住的证明。由此可见，实行暂住证制度，是依法实施的一项旨在及时掌握人口信息、了解人口动态、切实保障暂住人口的合法权益、有效维护社会治安秩序的行政管理措施。