预算法修改建言：超收收入先审后用

　　本报记者 王延春 北京报道

　　在财政部提请审议的《关于2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告》中，一个新的变化引起了出席两会的代表和委员们的注意。这份报告详细披露了2004年中央财政超收收入的使用情况。

　　“使用预算超收收入，必须经过人大审批。”3月10日晚，原全国人大常委会预算工作委员会副主任、全国政协委员张光瑞接受本报记者电话采访时表示。

　　在此之前，他已经提交了一份呼吁尽快修改《预算法》的提案。张光瑞建议，将超收收入纳入《预算法》监督之下。

　　在接受本报记者采访时，他说：“当年制定《预算法》时，超收收入的总量很小，问题不突出，所以没有明确具体规定，现在应该引起注意了。”

　　规范超收收入，只是《预算法》修改所讨论的内容之一。去年两会之后《预算法》修订起草小组就已成立，这部已经施行10年的规范预算行为的法律修改，将对国家的“钱袋子”产生怎样的影响？

　　超收收入

　　自1998年以来，中央和地方的财政超预算收入都大幅增长。2004年全国财政收入26000多亿元，比上年新增4600多亿元。在超收收入中，中央财政占57.9%，合3426亿元，中央财政比预算超收2537.71亿元。

　　预算是国家在未来一定时期内如何收钱和花钱的计划，监督钱从哪里来，用到哪里去。通俗地说，超收收入是在当年的预算安排上，本来没有这一笔收入，但会有因经济发展较快、税收征管加强和一些偶然因素带来的“额外财”。

　　根据现行的《预算法》，它的投向在预算之外，财政部门可以自主安排。中国社会科学院财贸所专门研究财政预算问题的马蔡琛博士说：“超收收入应该引起关注，尤其是大幅超收问题，容易导致一系列问题。”

　　“预算中发生一定的偏差是正常的，超收或者没有完成预算收入也都是正常的，但是这几年，财政收入的实际增长远远超过预算所预计的增长，比例过高。”他说。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员倪红日认为，预算收入与每年GDP预计增幅相关。她说：“发改委每年对GDP的估算比较保守，因此财政对收入的估计也相对保守，这种估算在方法上没有问题，关键是对GDP估算的准确度问题。”

　　超收收入增长的背后动机是对其的自由支配权。

　　一位研究财税问题的专家表示，超收收入大幅增加，与这些年地方政府的支出扩张有关。地方因发展需要，激励地方税务部门加大征收力度，而且，一些地方也存在先征后返的问题。

　　“这是一个复杂而微妙的问题，表面上看税收增加了，可以增加公共服务支出，但实际上有多少税收可以转化为支出，谁也算不清楚。”他说。超收收入增大，影响了预算的准确度，甚至对宏观调控的决策产生了干扰。

　　超收收入目前采取的是“报告制”。即是说，如果需要动用超收收入追加支出，应编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况。国务院应向全国人民代表大会作预计超收收入安排使用情况的报告。

　　中国财政学会副会长、中国人民大学财政金融学院教授安体富说，超收收入在每年人代会上是不明确汇报的，实际上，只是对已经安排完的超收收入的通报。因此，超收收入这一块容易游离于人大监督之外。“说白了，就是花完钱才向人大汇报”。

　　“我很早就反对报告制。这是违反预算法‘先有预算，后有支出’的原则的，应通过修改预算法加强监督。”张光瑞对本报记者说。

　　他表示，《预算法》中应明确，超收收入使用应该事先由人大有关机构审批。

　　预算编制时间争议

　　预算年度是否调整，也是《预算法》修订争议的焦点话题之一。

　　李汉宇委员建议，财政预算应遵循先批后用的原则。现行全国人民代表大会放在每年三月份召开的时间安排，客观上使年度财政预算做不到先批后用，应当考虑将人代会调整到年末举行。

　　倪红日说，她主张实施跨年度编制时间，就是让实施时间和预算决算时间一致起来，现在一致不了，基础性工作跟不上，操作中难规范。

　　不过，中国社会科学院财贸所马蔡琛博士则说：“我个人认为暂时不宜调整预算年度，而应采取一些其他补救性的变通方案”。

　　他认为：“每年前三个月的预算不受控制”的提法值得商榷。《预算法》其实对此是有考虑的，预算法规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人大批准前，本级政府可以先按照上一年同期情况安排支出。有人主张调整预算年度改为4月制，我认为这或许会导致一些意料不到的问题，甚至引发财经秩序的混乱。而且，如果调整预算年度，势必要调整政府机关的会计年度，事业单位的会计年度，企业的会计年度，就要牵扯修改《会计法》等，牵一发而动全身，并不是仅仅动一个预算年度的问题那么简单。”

　　其实，1999年预算制度改革后，各地的预算编制时间大大提前了，大约7、8月就着手，比如天津模式，2005年的预算编制，在2004年1月就开始了。

　　马蔡琛博士建议，可以按照现行预算法的规定在没有通过人代会审议预算报告之前，按去年同期情况先拨付正常的运行费，一旦预算获得立法通过，则以最快的速度把前3个月的差额补上去，对临时性必须追加的支出，可以付予一定的机动权利，允许“先斩后奏”，然后上人代会补充审议。

　　实行分项审议制

　　现行的财政预算另一个引起争议的问题是不够细。

　　倪红日说，预算编制应该细化，必须细化，这是方向。“比如教育制度支出不能笼统搁在一个科目下，每一条都应该具体细分，每个项目明晰化。钱花哪里？必须交代。”

　　不过，财政部预算司司长张弘力曾在接受媒体采访时表示，预算确实有必要细化，但却未必是越细越好。通过细化预算，向人大代表公开财政支出的具体情况，代表们可对不太合理的地方提出意见。但不是越细化越好，过于细化只会转移代表们的注意力，在一些细枝末节的项目上争论不休，不利于议大政。当然是越细化越好，但细化不等于繁琐、复杂，细化的要求是简明、具体、真实，一目了然。

　　倪红日说，为了加大监督力度，我赞成建立预算责任制，追究官员责任，把领导批条子，口头指示等形成的制度漏洞堵住，哪个部门用了钱，就对钱的效率负责任，现在《预算法》没有处罚的硬约束。

　　“我希望《预算法》能加入罚则，对违反了预算执行纪律有明确的处罚规定。”张光瑞告诉记者。

　　目前我国人大预算审议是整体审议，也就是说，只有在“同意”、“不同意”、“弃权”三个键上选择。马蔡琛博士说，可以考虑分项表决机制，对个别项目进行否决，从整体审议到逐项审议。如果对整个预算总体赞同，但能对单个项目预算进行否决，这有利于促进单项预算的完善改革。

　　修法的难度

　　目前，《预算法》初步形成了审计部门、人大机构以及财政部门内部监督局的监督架构，但是有批评者认为，三者在监督上职责划分不清，没有做到细化，无法各司其职。

　　在一些参加两会的代表委员看来，现行的《预算法》不够细，没有从编制、执行、到监督等一套体系。

　　李汉宇委员干脆建议“另起炉灶，重新设计”《预算法》。

　　倪红日告诉记者，《预算法》需要修改的地方很多，《预算法》与现在推进的财政改革和财政预算实践的许多做法已经不匹配，实践快而制度、法律相对滞后，但现在修改中也有一定难度，比如，五级预算在实践中存在问题，有些地方开始推行“省直管县”，和“乡财县管”等，这些做法实际上和《预算法》不一致了，但制度效果如何，究竟按什么制度来修改，还不确定，所以修改现在有难度。

　　但是，“已经成熟的分税制体制收入的划分；中央集中一部分财力转移支付实现公共服务等符合改革方向并已清晰的原则可以先定下来。”她说。