2005土地新政从严 遵循严字原则三大悬念待解

　　特约记者 李红兵　北京报道

　　“2005年的一切土地新政，将只能围绕一个‘严’字展开。同时，留下的所有悬念，最终也只能遵循一个“严”字的原则来求解。”3月7日，来自浙江省国土资源厅的一位人大代表对记者说。

　　3月5日国务院总理温家宝在《政府工作报告》中部署今年的国土资源管理任务时，仅仅一段话，就连续出现了5个‘严’字：坚持实行最严格的土地管理制度，从严执法，严格控制农用地转为建设用地，严格保护耕地特别是基本农田。

　　7日，国土资源部副部长李元就宏观调控答记者问时，再次以“严”字当头阐述了今年的土地政策：继续严把土地“闸门”，继续实行从严从紧的土地供应政策。

　　悬念一：土地出让金全部纳入预算管理？

　　如果说2004年是土地新政集中酝酿的一年，2005年将是土地新政全面实施的一年。

　　其中最为瞩目的，当属土地省长负责制和国家土地总督察制全面实施以及土地出让金管理制度改革启动这三大举措了。

　　土地省长负责制和国家土地总督察制全面实施已经在去年10月下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号文件)和国土资源部今年年初制定的《国土资源部2005年工作要点》中明确提及。因此，“今年最大的悬念将是呼吁已久的土地出让金管理制度的改革。”3月7日，国土资源部的一位官员在接受记者采访时表示。

　　根据现行的土地管理体制和规定，国家对土地出让金的收入，由中央和地方按三七开的比例分成——30%上交中央金库，并纳入中央财政预算管理，70%归地方所有，是否纳入地方政府同级财政预算管理，目前并没有统一规定。

　　“问题就出在这里，中国省以下的地方各级财政，基本上是吃饭财政，在财力普遍吃紧的情况下，这笔丰厚的帐外之财无疑成了地方财政的小金库，长期帐外循环，缺乏透明和监管，形成了巨大的资金黑洞。”中国人民大学土地管理系主任叶建平教授说。

　　据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半，有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。

　　同时，一些地方还将土地出让金更名为耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费，有些市、县还以城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费的名义变相额外收取土地出让金。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。不纳入本级财政预算，其中相当一部分已成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

　　更为严重的是，不规范的土地交易行为引发土地出让金的大量流失。一些地方政府违法违规出让土地，甚至擅自减免地价，不依法追缴土地出让金。一些地方土地出让金管理的混乱事实上已成为当地的腐败之源。

　　“将土地出让金纳入地方同级财政预算，从严管理已经势在必行。但问题是，各地的地价千差万别，实际情况大相径庭，很难通过在短时间内出台全国统一的法规来进行具体规范和管理，这需要一个摸索的过程，这也是将地方的土地出让金纳入财政预算的一个首要障碍。”来自江西省国土资源厅的一位人大代表分析说。

　　悬念二：行政首长负责制

　　3月3日，两会人大代表、浙江省国土资源厅厅长王松林的一席话可谓令人回味：当前国土资源部门正在进行管理体制改革，以后省厅的权力更大了。而土地又是稀缺资源，人家都要来求你，我们一定要倍加小心，用好手中的权力，为国家保护好资源，为经济发展服务好。

　　国务院28号文件中明确规定“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府”。同时，今年将把耕地保有量和基本农田保护面积纳入省长考核指标。

　　启动土地管理省长负责制，意味着各省市区的行政一把手将面临新的考验，在保护土地的前提下保持经济增长，难度比以前增加了不少。同时，这也意味着省一级国土资源管理部门的权力得到了从未有过的强化。对此，叶建平分析，“国家土地总督察制度的实施，对省一级国土资源管理部门的权力将起到更为具体有利的监督作用，这从另一个层面上起到了平衡的作用。”

　　据相关统计显示，即使是在国家土地监管非常严厉的2004年，国土资源部仍然清查出了81962个新上项目的用地，涉及土地面积79.26万公顷，清理出违法占用土地项目7184个，涉及面积3.65万公顷；停建、暂停并限期整改及取消立项7077个。而这其中，有相当多的圈地案件都是由于地方国土资源部门的执法监察不力造成的。

　　而此前，以中国国土资源经济研究院法规室主任付英为代表的一些学者更提出：省以下实行土地垂直管理后，在中央和省级之间出现了缺失的一环。而通过构建国家土地督察制度，向地方派驻土地督察专员，专员直接向中央负责，则恰好弥补了这一缺失。因为土地督察机关在体制上直隶于国务院，保障了土地督察部门权力的独立性，不受地方政府的约束，这既能有效平衡、监督省一级国土资源部门管理权限，防止权力滥用，又是维护整个国家土地督察权的前提条件。

　　付英同时建议，实行土地督察制度后，国家土地总督察直接向中央负责，同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员，土地督察专员对包括省一级在内的地方国土资源管理部门的人事任免、土地管理执法享有弹劾、否决、督办、检查、人员调动等5大权力。

　　悬念三：《土地管理法》应再修订？

　　“《土地管理法》是目前国家实施土地管理方面最高级别的法律，虽然在这次的两会上，《土地管理法》的修订没有纳入审议的议程，但毫无疑问，它将成为今年牵动各方敏感神经的又一大悬念。”社科院一位参加两会的土地管理专家对记者说。

　　该专家同时表示，《土地管理法》自2004年8月28日修订实施之后，对土地管理的依法行政工作起到了很好的法律规范和指导作用，但在以下5个具体方面，亟待进行新的修订：

　　首先，在现行的《土地管理法》中，对农村集体土地所有权三级所有基础上实施的征地补偿费分配，给予被占地农民份额缺乏明确的规定，造成在土地的实际征用过程中，土地补偿费在被征用和土地使用单位之间，集体和农民个人之间的分配关系很不明确，往往直接损害农民的利益。一些地方在征地过程中，被征地的农民得到的补偿费用偏少，合法利益受到侵害就是一个普遍的例子。

　　其次，现行《土地管理法》对征地补偿费标准设计不合理，农用地转变为建设用地、集体土地转变为国有土地后所产生的增值利益，农民不能分享，这对农民显失公平。因此，有必要通过《土地管理法》的修订，改变现行的补偿方式，建立按地价补偿的模式，以保证利益分享的公平性和合理性。

　　第三，现行的《土地管理法》对征地拆迁房屋的程序、补偿标准、拆迁纠纷的解决等方面，都没有具体针对性的规定。造成在现实的征地拆迁过程中，极易损害被拆迁人的合法权益。

　　第四，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，现行的《土地管理法》中对劳动力安置办法和农转非的具体办法，在实践中已失去了意义。在《土地管理法》的修订时，应当在征地劳动力安置及失地后的社会保障方面的内容作较大的调整，只有这样，才能为各地因地制宜制订被征地农民的安置办法提供空间，以切实保护被征地群众的后顾之忧。

　　最后，现行的《土地管理法》中，征地范围过宽。建议通过《土地管理法》修订，公布国家征地目录，缩小征地范围，以更加切实有效地规范征地行为，保证征地的合法性。例如，现行《土地管理法》第二条的规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”在实际中，有关“公共利益”的内涵和范围，从未有明确的法律解释。因而，除去一些传统的市政建设、基础设施、环境保护、生态建设以及国家和机关用地以外，在现行的征地制度中，为了满足城市化建设和经济发展的客观需要，往往将实施规划的调整统统理解为公共利益的范畴。而征用权使用的过宽过滥，变相地损害和剥夺了被征地人的合法财产权和所有权。因此，有必要通过公布国家“征地目录”，缩小征地范围，保护被征地人的合法权益。

　　“《土地管理法》的修订将是一件极为严肃、谨慎的事情，牵涉到各方的利益关系，今年内就做出修订尚不大可能，但在未来的2～3年内，做出新的修订是完全可能的。”叶建平预测。