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本报记者 孙 雷
·编者按·
全面免除农业税，标志着以农养政时代的终结，同时也是从制度上解决三农问题的发端。
2004年(农历甲申年)中央一号文件出台至今，已经有26省(市、区)提前实现了免除农业税的目标。然而，无论对于安徽、黑龙江这样的产粮大省，还是浙江这样的沿海发达地区，还是尚未全面取消农业税的山东来说，农业税的免除都意味下至乡村上至省区的行政和财政体制变革。
本期“两会”特别策划之二“甲申农赋之变”试图立体地描绘2004年以来，农业税减免在地方不同层级所体现出的变化图景。
哈尔滨报道
转眼，又是三月。
以文件下发为准，算到3月27日，黑龙江省全部免征农业税改革试点刚好运行一年。
一年来，为了建立防止农民负担反弹的长效机制，以免征农业税为契机，黑龙江省推出了一系列配套改革——大规模精简乡镇机构和干部，撤销乡级财税所，建立农村财政所，由县财政局垂直管理，上收乡镇财权。
乡镇机构成为此次改革的主要对象。
无论是机构的精简还是角色的转换，处身改革风暴中心，乡镇机构的工作人员们，最能够体会这场变革带给他们的酸甜苦辣。而这种变化所可能带给中国经济、政治和社会体制的影响，必将是深远的。
变革刚刚开始
这是一场被高度概括为“一、二、三、四”的系统变革。
“我们全面农业税改革试点的具体工作可以概括为：落实一项政策，深化三项改革，解决两个难题，完善四项政策。”黑龙江省农村税费改革领导小组办公室副主任、省财政厅农税局局长陈大光向记者介绍说。
所谓一项政策，就是按照国务院决定，从2004年度起，全部免征农业税(包括附加)和除烟叶以外的农业特产税。
解决两个难题是指，稳妥处理税费尾欠；积极化解乡村债务。
深化三项改革分别是，深化乡镇机构改革；深化乡村财政财务管理机制改革；深化农村义务教育管理体制改革。
而完善四项政策，则是指：规范农村公益事业“一事一议”制度；稳定和完善农村土地承包政策；建立和完善农村社会保障制度；完善和规范涉农收费制度。
在这场改革的发动者、组织者看来：“免征农业税，决不是一免了之。”免征农业税，将会使得农村中存在的一些深层次的矛盾问题迅速凸显，而“为了建立防范农民负担反弹的长效机制”，系统全面的配套改革将不可或缺。
这场变革把农村基层干部们推到了漩涡的中心。
不再“要钱、要粮”
“虽然都处在被改变的位置，但大家的感受其实差别是很大的。”一位基层镇党委书记对记者说。
黑龙江省税改办提供的数据显示，自2001年实施农村税费改革至今，全省共撤并了301个乡镇，5437个行政村，精简乡镇行政编制21791个，完成精简人员分流10334人，其中，退休287人，提前退休1855人，退养4711人，下派村级任职939人，领办参办企业545人，自谋职业410人，其他渠道分流1587人。
变化最小的，当属那些提前退休或退养的人。因为他们损失的是一些官职、一些头衔，但在经济方面，却几乎毫发未损。按照试点方案规定，这些人将会保留他们改革前的工资水平。而且对于一些主动提出提前退休、退养的个人，方案规定甚至可以给予他们提高一至二级工资的奖励性措施。在全体被分流的人员中，这批人，占了最大多数。
这样做的一个根本考虑，显然是为了减少改革所可能遇到的强大阻力。“人员、机构大幅度精简，但工资并没有减少，因为我们不能将这些人员推向社会。”陈大光局长说。当然，过去乡镇政府平均每人每年1500～3000元的差旅费、电话费、煤火费等经费开支节省下来了，同时，从长远来看，工资方面的开支成本也会随时间的流逝而被逐渐磨平。
然而，对于仍然在职的一部分人，改革带来的变化却几乎是根本性的。
在陈大光局长看来，乡镇机构改革，不仅仅是节省一些钱，而且更重要的是转换了乡镇机构的职能。从原来的主要是“要钱、要粮”的管理型转向现在的服务型，“省里把这个作为乡镇机构改革的核心任务”。
所谓“要钱”，就是每年向农民征税；所谓“要粮”，过去有定购粮，要替国家把粮收上来。免征农业税后，这些职能不再是乡镇机构的职能了，乡村干部的职能必然要发生质的变化。
艰难过渡期
“原来是有点长官的味道，办事情都是命令式的，可现在，农民已经不再买咱们的帐了。”绥化市庆安县一位村书记这样说。
改革前，征收农业税、村提留、乡统筹和“两工”(义务工和劳动积累工)是乡村政府管理农民的“杀手锏”。征谁不征谁，征多征少，很大程度上只要乡村领导一句话。
而如今，这些所要收取的税费全部被取消后，乡村机构的功能急剧收缩，有些干部们出现了不适应。
改革前，乡村两级可以通过村提留、乡统筹来筹措一部分资金，通过“两工”来获得劳动力，从而开展公益事业。
但是，免征农业税后，这个来钱道儿没了，“两工”也没了，农村的农田水利基本建设、植树造林、卫生文化设施建设、人畜饮水等，没有钱搞。
“目前，我国城乡还是有差别的，公共财政并没有全面覆盖，农村的公益事业要靠农民集资、筹集劳动力来办，这本身就是一种不公平。”一位“三农”问题专家说。
免征农业税后，在某些农村，目前推行的“一事一议”制度也出现了“事难议，议难决，决难行”的现象。
一位村支书告诉记者，现在大部分农村劳动力都已经外出打工，留下来的多为老弱病残，想召开启动大会很难，不够半数就开不成。即便是召集起来了，但决定做不下来，因为在村子里面搞的集体公益事业，不一定人人都受益，比如要修路，一个屯子三条街，如果修前面一条街，后面街的农民不干：我没享受到，我不干，所以不出钱、不出力。这样总是会有人不同意，所以难以通过决定下来。
而即便是通过讨论决定了，但在执行过程中，又可能有一部分人拒不执行。因为决定也不具有法律依据，只能靠村规民约去约束，但存规民约也很苍白无力。“所以农村集体的公益事业就很难执行。”这位村支书无奈地说。
2002年～2003年，全省9000多个村庄，竟然没有议成一件事。为了解决这一问题，黑龙江省税改办等部门提出了“以奖代补”的新政策，给立项的集体公益事业奖金补贴。目前全省已经议成了7756个集体公用事业项目，收取议事资金13888万元，而同时省里给予“以奖代补”资金6944万元。
在陈大光局长看来，农民集体公益事业做不起来，有两方面原因：一方面是农民的经济承受能力还没有达到一定程度，经济实力还不行；另一方面，部分农民的文化素质、思想觉悟还有待提高，民主意识、公益意识、集体观念还比较淡薄，小农意识还是根深蒂固的。另外，个别基层干部工作方法简单、粗暴，缺少公信力号召力也是一个不可忽视的原因。
“有好多乡村干部不知道自己该干什么，原来都习惯于计划经济那一套，管理、命令，现在为农民服务，不会了，不知道从哪里入手了。”上述“三农”专家分析指出，虽然通过这次乡镇机构改革，基层机构和人员得以精简，但是对乡镇大部分干部来说，其职能的转换还不能一步到位，这是一个人的观念问题。
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