新出口退税分担制挑战地方财政

　　作者：温秀

　　近日，全国政协外事委员会在赴江苏等地调研时发现，出口退税机制改革以来，“老账”已基本还清，“新账”正逐步形成。去年前十个月，全国累计清退“老账”2001亿元，完成清欠任务的99%；“新账”实际退税1615亿元，完成退税计划的78%。但新的问题似乎又显现出来，一些地方政府由于“不堪重负”，明确表示将审慎引入出口型外商投资企业， 并要求现有外商企业加大国内销售比例，以减轻本级财政的压力，而江苏省的一些地市甚至出现地方政府要求部分外贸出口大户外迁的情况。

　　全国政协外事委员会副主任委员、原外经贸部副部长周可仁告诉记者，出口退税新机制落实中还存在一些比较突出的问题，特别是出口退税超基数分担机制，如不能及时解决，不仅将影响改革方案的全面实施，还将影响地方吸引外资和扩大出口的积极性。

　　地方认为中央分配的出口退税基数较低

　　委员们在调研中发现，地方普遍认为中央分配的出口退税基数较低。其中，江苏省反映，全省的出口退税基数仅为2003年出口应退税额的66.5%，即使2004年出口为零增长，按退10个月预计，地方也要分担23亿元的出口退税额。

　　周可仁告诉记者，造成这种情况的原因有三点：一是中央以2003年出口退税指标(1789亿元)作为基数，与2003年全国出口应退税额(2903亿元)有较大差距；二是按照2001年～2003年历史平均出口情况确定基数，不能很好地满足出口增长较快省份当前的退税需求；三是各省市对超基数(超出退税指标部分)层层分解，多级分担，由于各地出口增长存在差异，更加剧了退税基数不足的矛盾。

　　按照中央和地方共同分担的机制，江苏预计超基数分担26.5亿元，占增值税地方留成(25%部分)增量的2／3，明年全省预计超基数分担84亿元，大大超过增值税地方留成部分的增量(38.5亿元)，这种情况在东部出口大省都很突出。客观上已经形成了“出口增长越快、地方负担越重”，这对东部出口大省地方财政平衡问题带来了很大的困难。

　　新的分担机制可能会导致地方保护主义抬头

　　周可仁告诉记者，出口退税超基数分担机制可能会严重影响跨地区采购和出口的正常开展，导致地方贸易保护主义有所抬头。“一方面，口岸城市异地收购出口规模较大、出口货物异地纳税、口岸退税的矛盾较为突出；另一方面，供货地货物主要在异地出口，一旦出现回流，地方由于没有退税基数，财政支出压力很大，于是一些地区已经开始限制设立流通性外贸公司、对异地收购出口实行差别政策的情况。”

　　周可仁认为，这一机制如不改变，可能就会造成比较严重的市场分割，各地方政府为了减轻财政压力，必然会进一步采取地方贸易保护的措施，客观上形成一种恶性博弈。

　　专家表示，分担是为了保证新账不再发生，之所以有欠账，就是因为中央政府在超额负担，这正是出口欠退税大量积累的原因之一。如2002年中央财政就承担了地方应承担的530亿元。更为严重的是，中央政府独立承担出口退税实质上发生在对发达地区的隐性转移支付上，占我国约90%出口额的沿海发达地区因此受益最大，这也加剧了地方发展的不平衡。

　　“境外一日游”贸易随之增加将削弱企业出口竞争力

　　“但如果简单地由出口地政府按比例分担，就有可能带来很多问题。”除了上述所说的问题，国务院发展研究中心研究员隆国强还有另外一些担忧。

　　隆国强说，首先的一个问题，是假如中央财政不欠账了，但地方财政可能就开始欠账了，而且还不知道有什么机制可以遏制地方不欠账；其次就是这种机制可能扭曲对外贸易结构，削弱外贸中心城市的竞争力，甚至大大增加不合理的“境外一日游”贸易。生产出口型企业将会要求外地供货商先将料件出口，再以加工贸易方式进口，从而大量增加加工贸易的“境外一日游”现象，这种情况人为的增加了贸易成本，削弱了出口竞争力。据了解，目前我国由于政策扭曲导致的加工贸易“境外一日游”，每年已经高达百亿美元，出口退税的新政策实施后，这种不合理的“境外一日游”将成倍增加。

　　隆国强说，第三个方面的问题是，这种机制将会恶化出口产品结构。由于大量上游料件的出口，我国出口产品结构总体出现下滑趋势。

　　为解决以上问题，此次两会周可仁就提交了《关于进一步完善出口退税超基数分担机制的建议案》，从短期和长期两个角度提出了解决方案。他建议中央首先对口岸城市或出口增长高于全国平均水平的地区实行专项补助。长期来看，也一定要进一步完善这种分担机制。

　　经过仔细调研，周可仁提供了几种方案，包括建立出口退税基数动态增长机制，实行地方分担规模的总量控制或比例控制，完善出口货物增值税退库管理办法等。“这样就可以很好地解决地方面临的实际困难，也可以避免因为政策不完善而导致的地方贸易保护和非理性的中央与地方的博弈。”