市县变革

　　-本报首席记者 仲伟志 记者 漏丹 北京报道

　　民政部区划地名司司长戴均良到沿海某市调研，听说该市所辖各县将每年的市政府工作报告戏称为“城区工作报告”，因为市政府的工作部署似乎不是面向全市各县区，而仅仅是针对城区而言。这样的现象遍及全国，县级政府大有意见。

　　近年来，由于县级政府逐渐意识到自身在原有区域集团关系中的利益和要求、权利与责任，独立身份意识正在觉醒，对地级市领导县的行政体制普遍质疑，促使中央政府开始省察得失。

　　很多省份也正在迂回探索省直接领导县的管理体制。

　　不过，身负区划调整战略之责的戴均良认为，一度盛传的“撤销地级市”说法并不准确。反之，经国务院批准，2004年1月11日，甘肃省撤销陇南地区和武都县，设立了地级陇南市，云南的临沧地区也于2004年11月11日撤地设市。戴主张适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县(市)为主体的地方行政体制。

　　从理论上说，无论什么样的生产关系和上层建筑，都要随着生产力的发展而发展。但要最终形成省直接领导县的体制，现在的地级市怎么办？如何解决好地级管理层的存废问题？

　　江苏胎动

　　1949年之后，宪法规定全国行政区划分为省(自治区、直辖市)-县(自治县、市)-乡(民族乡、镇)三级，但许多地方沿袭了1949年之前的“专区(地区)”制度。1982年，中央决定推行市领导县体制，并以江苏为试点。次年，江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后举国推广，市长开始领导农民。

　　从此，市管县成为一种影响重大的地方行政体制。

　　全球多数国家的地方政体实行两级制，即省(或译为州、郡)和县，县以下为地方自治组织。

　　而市管县之后，中国行政区划建制一般有四个层级，即省、市地州、县、乡镇，管理层次之多为世界之首。此外，在西部一些地方县与乡之间设有区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，肇造了五个管理层。

　　按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本越高，而效率则越低。长期以来，一直有人呼吁减少管制层次，几乎无年无月不有之，但事关重大，谁也不敢轻言改革，没有哪一个部门敢于正面回答这个问题。

　　据说，实行市管县体制的直接目的，1950年代是为了解决大中城市的蔬菜副食供应，1980年代则是为了促进城乡共同发展。民政部区划地名司司长戴均良认为，对这种体制应该历史而客观地评价，不能简单地全盘否定。比如，中国在省县之间之所以要设立一个管理层，与中国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关，是与经济发展水平和交通通讯条件相适应的。更重要的是，在中央计划经济体制下，政府管理事无巨细，省没有能力直接管到县，只好增加一级中间机构。

　　但是时过境迁，市管县体制的消极影响逐渐增加。戴均良也说，肯定市领导县体制的积极作用并不等于必须长期坚持这个体制。

　　富有意味的是，一场由经济发达的县级市带动的“城市离心运动”恰恰又从江苏开始酝酿。许多县级市官员对于市管县体制牢骚极盛，普遍认为地级市行政层次已经有违科学发展观。

　　比如昆山，县级编制的警察和公安消防人员，面对着一个百万人口的新兴城市，面对着每天1000多平方米的开工面积，捉襟见肘，疲于应付。比如张家港，它拥有长江深水岸线和一流港口，但在目前的行政格局下永远也做不大。

　　在记者到过的江阴、常熟、太仓、吴江——这些县级市的主要经济指标都已各自超过中国许多省份——升格扩权的呼声也很是高涨。

　　当年中央以江苏为试点推行市管县，初衷就在于发展县域经济，但是时过境迁，现在，这些共和国经济的“踝关节”，却让地级市的每一块骨头都隐隐发痛。

　　市县争利

　　市县矛盾难于冰释，核心就是市县争利。

　　许多市所管辖的县，数量多、人口多、面积大，市不但带不动县，反而还要依靠县的“贡献”来投入市区建设，在财税分成、基建投资、项目投放等方面，一般优先考虑市区。有些地级市每年还要县里收缴数目不菲的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设，以纾解自身财政压力。

　　记者见过的所有县长，私下里几乎都在抱怨“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”，在市县财政相对独立的体制下，市县之间的竞争必然多于合作。 在地区体制时期，地区属于省级派出机构，并不是一级政权建制，对县的管理主要是党务领导和行政督导，诸多行政管理工作由省直接对县，县的自主性和回旋空间都比较大。但在市管县体制下，县的自主权大大减少，市不仅管县的党务、行政，更要管理经济和社会发展。一位县委书记说，市管县之后，市里机构多了，工作人员多了，对县里领导实了，因而到县里检查的人也多了、次数也多了。

　　有些县进行过统计，市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作的次数少则上千人次，多则几千人次。河北某县一年收到上级文件470多个，其中70％来自地级市。由于交通条件大为改善，现在省里很多会议开到县一级，县市干部一道参加省里的会议，但回来后，地级市还要再召集各县区开会，贯彻会议精神。凡此种种，令县里疲于应对。

　　有一次，记者到山东龙口采访。这个县级市有意以港兴城，以城促港，在环渤海经济圈内一展身手。但是，1985年就被列为国家一类开放港口的龙口港，必须听命于龙口的上级城市烟台——世界上还没有哪一个上级城市管理下一级城市的港口——因为烟台港与龙口港存在竞争，这使得龙口港在上项目等方面受到很大限制。龙口市长朱培吉对记者说起这事时，一脸无奈。

　　记者参加过江阴市在北京举办的一个县域经济论坛。当时到会的中央政策研究室潘盛洲等人认为，当前行政制度安排正在导致县域经济空心化，而这种空心化的后果将是农民就业不足，劳动力大量闲置，农民收入增长缓慢，进而影响社会稳定。

　　避免震荡

　　如此看来，地级管理层使整个行政构架变成了一个不合作的管制体系，理应废除。

　　但戴均良司长说，事涉重大，情况不一，不能一哄而起，必须因地制宜，逐步实施。他曾建议先在辽宁和浙江两个省进行试点。因为，这两个省属于中等规模的省区，面积不大，人口不多，也不会涉及民族自治州的宪制问题——自治州的体制应该暂时不动——这种局部改造相对容易操作。

　　而且，辽浙两省都各有两个经济发展水平较高的副省级市，在省直管县的初期，省里一下子直管全部的县可能有一定难度，可以让这些副省级城市暂时保留市管县的体制。此外，浙江是全国惟一实行县财政直接对省和县主要领导由省任免制度的省份，有利于省直管县体制的推行。

　　变迁的阻力必然来自地级市。不过，按照有关设想，取消市管县并不等于撤销地级市，地级市还要继续管辖它们的二级行政区——市辖区，如此便有可能保留原有的相应机构编制和工作人员，同时，省管县之后，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县地位平等，但在职能、职权、干部待遇等方面可与县有所不同，这样不仅能够避免改革震荡，还有利于这些中心城市的继续发展。

　　一个很大的问题在于，实行省直接领导市县的体制之后，干部晋升就缺少了一个重要出口，地方政治精英有可能因此疏于公务，不思进取，进而影响到县域经济发展。为此戴均良提议，根据经济发展水平、人口地域规模等因素将县(县级市)分为五类，各类之间的机构编制数量和党政干部的级别待遇不同，党政干部可以竞争交流，以此拓展干部晋升空间，激发市县经济活力。

　　与省直管县市的呼声相对应，众多学者提出应该调整现行省、县规模——把大省缩小，把小县扩大。山西省清徐县的县委书记张春根——他后来被调到太原市工作——写过一本书，名为《县域论》，毫不避讳地提出“缩省-撤市-强县”的新郡县制主张，引起很大反响。戴均良也认为，省级建制规模过大，既不利于经济发展，也潜伏着影响国家长治久安的危险因素，因此确实应该有计划地把规模过大的省划小。他说，适当增设直辖市也是“缩省”的一种形式。

　　戴均良的学术建议后来被一些媒体误读，以讹传讹。

　　不过，很多人不同意这种主张，称“缩省”只是一种权宜之计，目的还是在于维持政府对社会资源的垄断地位，非但不能产生预期效果，相反还会因为省级建制的增加加剧产业雷同、重复建设和过度竞争现象。他们认为，现在最重要的是政府从经济领域退出来，切实转变政府职能，至于多设省级建制，绝对不是好的办法。

　　戴均良说，“缩省”其实已经提了100年，康有为、梁启超在维新变法时就提缩省，因为中国的省面积太大，人口太多，“康梁时提‘缩省’主要是防止军阀做大，今天我们主要出于发展经济的考虑。省级建制规模过大，导致发展活力不足。现在倡导把经济建设型政府变成公共服务型政府，这个观点有一定道理，但是我不完全赞同，因为政府还是要管经济。”

　　“只要管得少而精，就能既管得住又管得好。”——在戴均良看来，政府一下子从经济领域退出的激进式改革是一种矫枉过正，而作为一种渐进式改革办法，调整省、县规模则是重新划分中央与地方权限最有效的办法。

　　预言一级政体的变化是卤莽的，但大量的信息显然支持这样的结论——长期为人诟病的市管县体制以及地级管理层有可能出现变动。如果是这样，就将出现一场政府权力再分配。在这次政府权力的重新洗牌当中，中国实际上面临着一个重大的课题——如何在高层机构和底层机构之间铺设法治化的联系通道。