招商银行行长马蔚华人大提案(4)

　　关于完善我国不动产物权登记制度立法的议案

　　全国人大代表 招商银行行长 马蔚华

　　[议案摘要]

　　不动产物权登记是不动产物权变动的公示形式，对交易安全和社会财产秩序影响甚大。我国目前尚没有制定物权法，也没有制定不动产物权登记法，这使我国不动产物权登记制度存在许多不完善的地方。这种现状，对经常作为债权人与抵押权人的银行等金融机构的权益影响尤其明显。请全国人大在物权登记制度的有关立法中，对本议案中提及的方面予以重视和完善，保障权利人合法权益。

　　一、背景及问题

　　《担保法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》初步构建了我国不动产物权登记的基本框架。但是，我国迄今尚未出台物权法，也未颁布专门的不动产登记法，不动产物权登记制度不够完善，实践中还存在许多问题，导致对不动产物权的相关当事人保护力度不够。这些问题主要是：

　　第一，目前我国不动产物权登记机关不统一。主要表现在两方面：其一，土地和房产登记机关不统一。我国目前绝大部分省、市、区的房屋和土地的登记分别由不同的登记机关进行登记。在实践中，土地和附于其上的房产是不可分离的，对土地和房产分别由不同机关进行登记的做法不符合这种实际情况的要求，并且增加了房地产登记的办事环节和交易成本。例如在某些地区，银行在接受一项房地产抵押时，既要在房产管理部门办理抵押登记，还要在土地管理部门办理抵押登记。其二，房产抵押登记机关不统一。《城市房地产管理法》、《担保法》未对房地产抵押登记部门作具体明确，仅规定房地产抵押登记部门为“地方人民政府规定的部门”。从各地的实际情况看，一些地方政府基于不同考虑规定由不同的房产抵押登记机关办理抵押登记，比如有的地方以房产管理部门为抵押登记部门，有的地方则以工商行政管理部门等其他机构作为抵押登记机关。由房地产主管部门以外的其他机构作为登记部门是不科学的，因其缺乏产权管理的基础资料，难以防范物权变动过程中出现的各种风险。

　　第二，我国目前的物权登记制度对善意抵押权人的合法权益保护不利。基于物权登记的公示作用和公信力，物权登记所反映的应当是正当的和被保护的权利状态，所有经登记的物权应具有相应的法律效力，受到法律严格保护，并具有对抗第三人的效力。在抵押环节中，抵押权人基于对业经登记的抵押人的物权的信任接受抵押，并办理抵押登记，这种善意取得的抵押权应获得法律的充分保障。但在目前的实践中，作为善意抵押权人的商业银行的权益往往得不到全面保护。例如，抵押人隐瞒已将抵押财产处分的事实而将其抵押予贷款银行，并办理完毕抵押登记手续，但日后发生纠纷时，司法机关却作出保护抵押财产受让人利益而判定已办理登记的银行抵押权无效的判决；又如，抵押人隐瞒其与其他人合作出资建房的情况而将其名下的土地使用权及上盖物业抵押予商业银行，并且办理了抵押登记以获取融资。日后若其合作方主张其在合作建房协议中的权益并主张抵押行为无效，这种主张往往为司法机关接受并认定已办理登记的抵押无效。

　　第三，不动产登记部门的行政管理职能被过分强化，当事人只能在满足相关登记部门的各种具体规定(有时甚至是不合理或者不合法的规定)后才能得到登记。其结果，不仅增加了当事人的登记成本，更严重的是作为司法领域重要原则的当事人意思自治原则得不到应有的尊重，物权登记似乎只是行政管理手段，而其“公示物权状态、保护交易安全、维护当事人合法权益”的根本目的和法律意义被淡化。例如，商业银行办理土地使用权及上盖在建工程物业抵押登记是有明确法律依据的，但有的地方至今以未开办在建工程的抵押登记为由拒绝办理该项登记，导致抵押权人债权得不到保障；有的地方登记机构要求当事人在进行抵押登记时除抵押合同外必须提供以“借款合同”为名的主合同，而不接受银行业务中被普通使用的“授信合同”；有的机械理解《担保法》关于“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值”规定，对于债权额大于抵押物价值的情况不予办理抵押登记；有的要求当事人必须明确约定抵押期限等等。再如，在设有抵押权的债权转让时，登记机关往往要求当事人按照重新办理抵押登记的程序办理登记，不仅效率低下，也增加了当事人登记成本。

　　第四，缺乏信托财产登记制度。《信托法》虽然规定了信托登记，但因为没有相关的实施细则，未明确履行信托登记职责的政府机构，使得不动产信托登记缺乏可操作性，信托业务的发展从而受到限制。

　　二、完善立法的建议

　　我国《物权法》正在制定之中。以此为契机，应当同时制定统一的不动产登记法，消除目前诸多法律性文件对不动产登记的事项规定不全面、不明确、不一致的情况，保证不动产交易的安全和客观公正。对于这部统一的不动产登记法，应当明确规定以下内容：

　　第一，规定统一的不动产物权登记机关。土地和房产的登记部门、不动产抵押登记部门应当统一设定为同一个部门。

　　第二，明确物权登记的公示力和公信力，充分保护善意抵押权人的合法权益。

　　第三，彻底改变登记机关在不动产登记过程中的行政管理角色和地位，明确规定其提供登记服务的职责。只要抵押登记当事人的相关约定不违反法律，登记机关就应对当事人的约定予以尊重，准确加以记载，以便降低当事人交易成本和风险，便利当事人进行登记。在设有抵押权的债权进行转让时，应本着方便当事人的原则简化相应的抵押登记变更手续。

　　第四，建立不动产信托登记制度。通过信托登记，可以明确信托不动产的权属和信托各当事人权利义务，从而稳定信托关系，确保交易安全。

　　综上，建议全国人大制定统一的不动产登记法，在上述几方面完善我国物权登记制度，为当事人创造良好的不动产交易环境。