北京体制改革进入攻坚阶段 2010年完成国企改造

　　《“十一五”期间北京市经济体制改革规划研究》课题报告昨天正式出炉

　　未来5年，北京的经济体制改革走向何方？北京市经济与社会发展研究所受市发改委的委托历时8个月编写的《“十一五”期间北京市经济体制改革规划研究》课题报告昨天正式出炉。报告指出，北京面临在2010年率先基本实现现代化和完善社会主义市场经济体制的双重任务，面临实现“新北京、新奥运”的战略构想。对经济体制改革来说，北京将在未来5年 内进入全面攻坚阶段。

　　课题组负责人郑栓虎说，“我们对‘十一五’的改革目标这样表述：到2010年基本消除制约首都经济社会发展的深层次体制障碍，初步形成比较完善的社会主义市场经济体制，达到相对成熟的市场经济水平，为北京在全国率先基本实现现代化，建成现代化国际大都市奠定坚实的体制基础。最终使经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步。”

　　该报告课题成果3月2日已经通过专家评审，并将为政府部门制订“十一五”经济体制改革方案提供重要参考依据。

　　“十一五”改革规划核心提示

　　社会保险制度改革

　　养老保险制度：2010年，城镇就业人口养老保险覆盖率提高到90%以上；农村养老保险到2010年争取所有郊区县都纳入农村养老保险体系，具体标准及缴费水平可视区财力区别高低不同。

　　医疗保险制度：“十一五”时期实现基本医疗保险覆盖率达90%以上。逐步推进中央在京单位的医疗制度改革。重点推进以“大病统筹”为主的新型农村合作医疗保险制度改革。扩大新型农村合作医疗保险制度的覆盖面，基本覆盖所有农村。

　　失业人员社会保险制度：争取将城镇各类企业、事业组织、城镇个体经济组织从业人员纳入失业保险范围，保险覆盖面到2010年超过80%，领取失业金人数比重超过90%。争取到2010年，净增就业岗位约250万个。

　　来京务工人员保障制度：重点解决外来务工人员参加工伤保险和大病医疗保险，到2010年实现外来务工人员基本纳入工伤保险和大病医疗保险范畴。

　　社会救助体系改革：坚持“应保尽保、分类施保”原则，加强低保与就业政策的有机衔接，建立科学合理的低保管理体系，在全市范围内建立以城乡居民最低生活保障和五保供养为主体、专项救助为辅助、社会互助为补充的城乡一体化新型社会救助体系。

　　收入分配制度改革：坚持“效率公平兼顾”的原则，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，将收入分配差距控制在合理范围内。将“就业优先”作为缩小收入差距的战略重点，强化政府的再分配调节功能；建立合理的高中低收入阶层划分标准；规范垄断行业收入，强化税收对调节收入差距的作用。

　　价格改革

　　北京“十一五”期间将保持物价相对稳定，年均物价上涨幅度控制在-1%-4%。到2010年，基本建立完善的价格听证制度，垄断行业的价格改革取得初步进展。

　　卫生事业改革

　　到2010年，在全市初步建立较为完善的城乡公共卫生服务体系，以低廉费用为群众提供优质的医疗服务。出台全市医疗机构管办分离、分类管理和医药分开的方案和办法，并进行试点。公立医院产权制度改革和管理制度改革取得一定进展，群众看病难问题有所缓解，农村医疗服务水平取得显著提高。

　　教育事业改革

　　2010年，北京在全国率先基本实现教育现代化。各级教育质量明显提高，城乡基础教育差距显著缩小，继续稳定困难家庭子女义务教育免学杂费政策，并逐年扩大享受此政策的人群。到2010年，职业学校(包括学院)优化调整到100所左右。基本形成政府投资为主、社会力量办学为辅的全社会办学格局。建立学习型城市，构建与经济社会发展要求相适应的现代教育体制和终身教育体系。

　　国有企业改革

　　到2010年，北京将完成全市国有企业股份制改造，建立以股份制为基本形式的现代企业制度。初步构建符合市场经济要求和首都特色的国有资产监管和运营体系，基本完成国有经济布局的战略性调整，将80%的国有资本集中到高新技术产业、现代制造业、城市基础设施等优势行业，做大做强一批对全市经济带动力强的大公司、大企业集团。

　　科技体制改革

　　到2010年，北京市地方科技研究与实验发展经费占GDP的比重由2004年的2%增长到4%，企业投入的科技发展经费所占比重由2004年的33%增长到60%以上。

　　非公有制经济改革

　　2010年非公有制经济单位吸纳就业人口争取达到600万以上。除国家法律法规限制领域外，非公有制经济全面介入北京经济建设的各个领域。全面打破垄断，填补法律并未禁止而实际没有非公有制经济的行业空白。民营企业与其他经济性质企业平等享受政策优惠。加大财政资金对中小企业服务体系的支持力度，着重促进中小企业信用担保体系，拓宽间接融资渠道。

　　资本市场改革

　　到2010年，确立北京产权交易所的首要地位，债券市场取得长足进步，直接融资比重实现30%以上，基本建立多层次的资本市场体系。

　　争取全国银行间债券市场的全部功能落户北京。充分利用北京在债券发行主体和债券中介机构相对集中以及债券登记托管方面的优势，积极拓展债券市场发展。

　　土地市场改革

　　到2010年，土地交易市场化程度大幅提高，基本建立起较完备的集体建设用地使用权流转管理制度。建立土地储备基金制度，专项用于土地储备和开发整理，实现土地收购、储备和出让的良性循环机制。探索建立农村集体建设用地流转制度。规范管理、积极试点、疏堵结合、不断创新。

　　农村改革

　　在城乡统筹协调发展的基础上，逐步缩小城乡经济社会各领域发展差距。“十一五”期间有条件的区县优先完成社区股份合作制改造。初步建立城乡统筹、标准不一的养老、医疗、救济等社会保障制度，实现“老有所养、病有所医、贫有所济”，确保农民的基本权益。把农民纳入全市就业管理体系，初步实现城乡就业一体化管理。

　　行政管理体制改革

　　到2010年，基本消除政府“缺位”、“越位”和“错位”现象，依法提高政府执政能力、行政管理水平和办事效率，建设符合市场经济要求的公共服务型政府。实现从“全能政府”向“有限政府”转变；从“管制政府”向“服务政府”转变；从“权力政府”向“责任政府”转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　下一步应着力事业单位改革

　　徐善长　国家发改委体改司副司长

　　北京市在改革方面做了很多工作，取得很多成绩，特别是在投融资体制改革方面取得重大进展。在政府投资项目管理上，北京市率先推行代建制，并研究制定政府投资项目代建制的办法，同时政府投资向郊区倾斜的改革措施，也取得很好的效果。社会事业改革也开始起步，经营型文化单位改制也已经出现。

　　社会事业单位的改革应该作为北京市经济体制改革的一个特别重要领域。今年国务院已经开会了，有可能今年下半年就要出台有关改革政策。“十一五”期间，就要着力推动这项改革。规划报告应该包括总的社会事业单位改革的思路。

　　我觉得有这么几个方面，第一，调整事业单位的结构。现在目标明确了，就是统筹规划，分类改革，精简机构，优化结构。第二，改革事业单位的经费支持和保障制度。第三，改革事业单位的投融资体制。第四，改革事业单位的管理体制。第五，建立事业单位的监管体制。

　　规划报告要把共性的东西、方向性的东西放在前面谈，然后分领域，科教文卫体怎么样具体进行改革。应该说现在社会事业单位牵扯到科学发展观、和谐社会的很多内容。为什么现在外地人喜欢到北京，北京的确是包容性很强的大城市。作为一个国际性的大城市，社会事业单位改革和发展非常重要。

　　北京改革要和中央统筹进行

　　赵毅　市委研究室副研究员

　　改革的有利条件要充分考虑总体规划实施过程中的问题，否则我们的改革，有时候提出目标就容易出现问题。比如说集中到制造业，不如提集中在服务业上。咱们提法上一定要跟国务院的总体工作要求衔接，就是在目标设定上衔接。

　　我们在改革措施上，比如土地使用管理体制和新城用地，在总体规划里特别提到新城的发展。这里我们搞了很多比如说土地改革的结构和改革的力度问题，实际上这里涉及到两个问题，一个是北京的用地已经非常大了，下一步的改革里，我们对土地的问题怎么看，是放开还是怎么样，肯定不能放开，城市居民建设用地是100平米，农村大概是280平米，而且中心城区还要低，所以说在土地制度改革上，要考虑总体规划的这些问题。总的来讲，改革有它有利的因素，同时有和总体规划提出的目标衔接，有一些措施要想办法对应。二是统筹规划里，除了统筹城乡，还必须统筹中央和地方，在改革的实际操作中，这个问题回避不了。

　　再比如，发明专利的问题，这些东西是中央单位的专利多，拿到北京市也不成，你投资不一定受益。所以和中央单位怎么衔接，和中央单位共同组织。还有土地问题，北京土地实行招拍挂为什么这么难，就是北京这里有中央，有军队。所以在重大问题上，很难推进的这些问题上，一定要在改革上与中央同步。

　　改革要围绕交通、社保和竞争力

　　顾海兵　中国人民大学国民经济管理系教授

　　北京不仅是首都，还是有1450多万常住人口、400余万外来人口的国际大城市。我认为探讨经济体制改革的思路有两个：一是结合世界和中国经济的发展趋势来探讨；二是从民生的角度来看，怎么样以民为本，而市政府的工作要以广大市民是不是满意作为最终的检验标准。我认为，“十一五”期间北京的经济体制改革要特别围绕城市交通、最低社会保障、区域竞争力来进行。

　　我个人的观察，北京城市交通上比较突出的三大问题是：公共汽车的服务质量与服务效率问题；私车的停放问题；三是黑车的问题。公共汽车的服务质量与服务效率问题中，月票是其中的症结之一，我认为月票也存在滥用的问题。这些问题的深层解决都与北京的经济体制改革关系密切。

　　关于社会保障的问题，我们最近的一项研究发现，其实我们只能管最低社会保障，根本不可能有一个适度的社会保障，因为我们中国的人太多了。我在最近提出一个概念，社会保障问题主要是救济，但救困不等于救穷，一定要突出弱势群体，政府也不可能大包大揽。最低社会保障应该包括：最低医疗保险、最低吃住保障、最低养老保障。最低社会保障是市场经济的安全阀，是和谐社会的基础。

　　北京经济发展的程度取决于北京的竞争力。在市场经济条件下制约北京区域竞争力的主要是知识产权，而知识产权的关键是专利，特别是发明专利。北京应在制度上给予支持。

　　国企改革还要再放开一点

　　常修泽　国家发改委宏观经济研究院教授

　　我认为，国企改革的思想要再放开一点。我计算过31个省、自治区、直辖市国有化程度，北京在中等偏上的位置。因此下一步改革中这块应该作为重点。

　　有一组数据显示，在北京的工业部门中，国有企业尚有902家，其中亏损企业有300多个，而且亏损企业大部分都是小型企业，这种情况在其他省市已经不存在。为什么允许小型亏损企业至今仍然存在？从这一点来说，我认为北京的国有企业改革是大大滞后的。

　　应该怎么样加大改革的步伐？报告中说80％的国有资本集中到那几个部门，我不知道80％是指现有资本的80％，还是国有资本退出去以后剩下国有资本的80％？是指现有国有资本80％集中在里面，还是说该退都退走了，剩下这一块拿出80％集中到高新技术产业、现代制造业和重要的部门。退一步说，即便是改制以后的80％的国有资本，不要提集中到现代制造业，我们最低的底线是国有资本和非国有资本在那里竞争，这次国务院下发的文件，垄断行业、基础领域行业非公有资本都可以进入，底线是公平竞争。再积极一点，是退出去一部分。这跟中国大的发展势头还有一些差距。

　　要集中关注最弱势群体

　　樊纲　中国国民经济研究所所长

　　“十一五”规划出台后，加上政府也在推进和谐社会，社会的兴奋点更多转向社会保障方面。北京的人均GDP已经超过了3000美元，在3000-6000美元，或者全国的1000-3000美元这个阶段，普遍遇到的问题就是社会的稳定、平衡问题。这个问题涉及非常重大的根本性的发展问题。中国下一步差距还会进一步加大，我们怎么在增长和分配，在就业和保障之间求得平衡，确实是一个非常关键的问题。

　　值得强调的是，过去我们忽视了很多公平、保障等方面的问题，但是现在弄不好又会过多强调保障，过多强调公平或者忽略我们发展阶段上增长的重要性，就业的重要性。我认为还是要坚持效率和公平兼顾的原则。现在不宜把人们对社保的预期提得太高，提得太高也容易出事，也可能不稳定。本来政府责任可能不那么大，提得太高，政府责任太大了，又做不到。因此，一要强调效率和公平兼顾原则。

　　二要量力而行。一个是发展水平，一个是财政能力，社会能做什么事情，我们仍然是低收入的国家，仍然需要搞基础设施建设，仍然需要就业，仍然需要发展我们的优势。劳动力成本比较低还是我们的优势，要强调量力而行，强调在发展的初级阶段我们还没有能力实现发达国家所能够达到的那种平等程度。

　　三要突出重点。就现有的资源，我们现在集中关注的应该是最弱势群体，最可能出现穷困的群体。现在社会基本稳定，重要的原因大家收入水平还在不断提高，一部分人尽管穷，但是每年都比过去好一点，有所改进，这就能保证社会基本稳定。但是如果有一个很大的群体收入水平出现下降的情况，不稳定就会比较严重。

　　我认为，“十一五”期间不仅不能够达到全面的社会保障，还很难达到很高的水平。所以应该设一个有限的目标，突出重点来解决，在未来的5年中确保实现几件事情，比如大病统筹的问题、外来工的问题等。

　　改革脆弱点需建立应急预案

　　陈淮　建设部政策研究中心主任

　　中央明确说2005年是改革年。我认为，现在的改革已不是简单地触动或者撕裂我们现有的社会经济关系，而是要去弥合、协调，妥善处理各种各样的利益矛盾。说到底就是要调整各种社会经济关系。

　　对于改革脆弱点引发的问题，政府应该建立相应的应急预案。从课题的报告看，我认为在社会关心的问题上，改革还有加强的余地。比如：北京地区特有的建筑业职工问题，如何保证不在这方面爆发公共危机；物价上涨后，离退休职工的保障问题等等，这都是当前改革中的脆弱点。

　　一个完善的制度没有应急预案是不行的。比如说，改革要对资产征税，老百姓说了，“我家刚开始三代是贫农，到我爸爸是国企职工，到我这儿好容易有了一些产权，前两年开始对利息征税，现在又要开始征资产税。”对于改革进程到什么地方可能爆发公共危机，政府规划应该给出详细预案，我们这个报告的使用价值就会大大增加。

　　另外，我还建议北京关注几个事：北京要开奥运会，如何控制投资规模值得关注。在投融资体制改革方面，不要过多讲经营城市、土地财政等，要多从履行政府职能，完善公用设施，增加公共福利资源，改善城市环境等诸多方面去讲投融资体制改革。北京是一个多元化的城市，多元化的利益过程应格外注重加强协调的问题，比如，穷人特困群体买房子，住房制度改革，社会保障，外地民工和北京人之间的就业岗位的竞争等，这些都是“十一五”改革的重点所在。

　　“十一五”北京攻坚四大课题

　　仇章建　北京市发改委副主任

　　“十一五”时期是北京经济发展和改革比较关键的时期。到2004年，按照常住人口计算，北京人均GDP为3600多美元。在国际上，3000美元以后是比较重要的发展阶段。对于北京下一步经济体制改革，我认为，应着重攻坚四大问题。

　　一是北京的市场开放程度还不够。现行的法规和政策对一些行业的准入管制还比较多，如基础设施投融资领域、文化教育卫生等社会事业领域，民间投资进入得比较少。截止到去年，北京市居民存款已经有6000多亿元，民间资金量相当大，现在各方面发展又需要资金，只有加快改革，进一步开放市场，放宽市场准入，发挥社会资源优势，我们这个体制才能有更大的活力。

　　二是存量资源的效率发挥得不够。北京经过二十几年的改革，在微观主体改革方面有了很大的进展，但是国有企业改革总体进展比东南沿海省市相对落后。北京有大批国有事业单位，改革刚刚开始试点。事业体制基本上是“国家包揽”，事业单位虽然进行了一些内部人事分配制度改革，但是总体的活力还比较差。“十一五”期间，事业单位的改革应该作为改革的重点领域。

　　三是城乡二元结构矛盾仍然比较突出。这方面，我觉得北京比上海更突出一点。去年农民人均纯收入只有7100多元，比城镇低得多。从构建和谐社会出发，“十一五”期间，改革城乡二元结构的体制性障碍应作为一个主攻点，促进城乡协调发展。

　　四是行政管理体制与市场经济体制要求还不适应。“十一五”期间的行政管理体制改革应作为北京改革的重点，围绕建设和谐社会的目标，按市场经济体制的要求，找准政府的定位，进一步转变职能。

　　“十一五”期间能否在重点部门推进政绩考核

　　王明兰　市政府研究室副主任

　　“十一五”期间能否在北京的重点部门推进政绩考核？现在，大家都在提这个问题，而且也都意识到这个问题的重要性。但是能不能实施，应该说要看由哪些部门重点来试点，在“十一五”应该是可行的。我认为，在规划中应该对此有一个比较明确的说法，这样对于改革来讲，尤其是政府自身改革自己，可能这是很难的事情，但没有约束也是不行的。

　　现在整个经济体制改革所有的难点都体现或者集中体现在行政体制改革滞后上和政府职能转变的问题上，行政体制改革的框架是什么，这个应该有一个基本的描述。再一个需要考虑的问题，就是事权划分的问题，从大的角度来讲，是政府、市场和社会三者之间的关系谁大谁小。从小的来讲，实际上就是在各个部门之间法定化的问题，从市政府的层面，部门职能的法定化这也是需要研究的问题。再一个从市和区的分权上，从权力、责任怎么协调相一致的角度探讨这么一个体制。有了这么一个体制框架之后，政府这块公共服务，职能的界定是公共服务，社会管理。社会管理里，哪些是社会中介组织来做，哪些是政府来做，在“十一五”期间我们能不能提一些定性的东西。

　　另外，规划课题报告对行业协会的发展说得比较清楚。我个人感觉，“十一五”期间是行业协会发展的大好时机，特别是加快经济体制改革，推进行政管理体制改革，适应世贸组织规则，将为行业协会发展创造很大的发展空间。总的目标是培育、发展、规范、提高。培育、发展大家都知道，规范涉及到这个体系的建立，还是要立足于规范，提高行业协会的能力。对于行业协会的发展，应该注意的问题有四个：一是转变政府职能，实现政会分开；二是立法；三是调整结构，规划布局；四是加强行业协会的自身建设。

　　财税改革是体制改革的核心

　　李晓西　北师大经济与资源管理研究所所长

　　我认为国有企业和政府的关系，政府是主要的。北京市应该尽快完善国有企业监管体制，不能停留在构建框架上。经营城市有时候做得过分。财税体制改革应该是经济体制改革非常重要的环节，应该是体制改革的核心部分，包括财政、金融改革。

　　作者：陆纯