中国电力体制改革市场化 电监会渴望大监管

　　本报记者 张子鹏 特约记者 刘 语

　　实习记者 田 筠 北京报道

　　亚洲开发银行最近的一份报告指出：“电价监管的职能应完整赋予国家电监会。”

　　这是2005年1月24日，在国家电监会和亚洲开发银行组织的“电价形成机制与电价监管”研讨会上，亚行于会后提交的一个研究课题的最终报告得出的结论。

　　此次会议与会者包括国家电网动力经济中心等国内电力机构的专家，以及亚行和来自美国、澳大利亚等能源监管领域的官员、学者，总人数近100位。

　　会后，《国际金融报》以“电价审批权应逐步赋予电监会”为题发表了公开文章——目前，国家发改委拥有电力项目核准权和电价制定权，对于各大电力集团具有强势的制约权力。

　　亚行报告：电价定价的国际惯例

　　亚行的有关人士以未经电监会准许为由，没有进一步对本报记者阐释报告的内容。

　　但是根据记者得到的资料，亚行的报告认为，电价审批权力交由电监会将使中国电价审批机构的安排与国际惯例一致。

　　亚行认为，有五条理由支撑这个观点：其一，所有发达国家和发展中国家的电力监管机构都拥有电价批准和制定权；二，定价权为国家电力监管委员会提供其所需要的最重要工具，使其监管规则和程序得到顺利执行；三，促进电价制定程序的透明度和可说明性；四，为潜在的投资者提供熟悉的、可接受的监管程序，使其对市场风险有明确的认知；第五，使国家电力监管委员会处于电力消费者和投资者利益平衡的位置，为消费者提供最好的机会，使其以合理的价格得到充足的电力供应。

　　2002年底，国家电监会成立于中国电力体制改革之际，担负着代表政府和消费者，对电力企业和电力市场进行监管和推进电力体制改革的重任。然而两年多来，电监会似乎并无重大举措。

　　日前国家电监会主席柴松岳表示，“国家电监会工作的重点和目标依然是致力于电力市场化改革。”

　　实际上，根据早先的安排，中国电力体制改革领导小组组长由国家发改委主任马凯担任，国家电监会主席柴松岳任副组长。此次亚行发出的声音，被业内解读为，对于电力体制改革的方向和步骤，原有的思路或许已经出现了明显的分歧。

　　根据业内的研究，2002年出台的《电力体制改革方案》，其中最大的表现是电力项目的审批权和电价管理的职能仍然主要保留在国家发改委。

　　业界的一种观点是，国家发改委应该将主要精力集中放在电力发展规划和产业政策的制定上，而不是“批项目、批电价”。

　　发改委：市场化道路不能太急

　　但是，国家发改委价格司负责电力的一位官员却对国家电监会的观点看法不同。他认为，中国有自己的国情，不能照搬西方的电力体制改革经验，比如说物价系统。

　　他说，物价系统是中国特有的一个部门，如没有物价部门进行控制，许多行业的价格可能就会乱了套。

　　在谈到是否应该将电力价格制定权力转由电监会负责，他表示：“电监会才几十个人，并且是一个事业单位，能把电价管好吗？而国家发改委则是政府权威组织，有多年的物价管理经验，而且除了国家发改委以外，有延伸到各个省市县的物价组织，管理起来驾轻就熟，政策能直接传达到基层。”

　　在他看来，发改委在电力价格监管方面已经小有建树，例如，新的煤电价格新机制已经在2004年12月15日发布，该机制确定了电价的联动周期，“若未来的半年之内电煤价格上涨或下降幅度达到或超过5%，则应该相应调整发电企业的上网电价和电网的销售电价”。

　　这位人士表示，“电监会应该以监管市场秩序为重点，先做好现有的工作，监管协调电网与电厂之间，电网与用户之间的利益关系和纠纷，而在推进市场化的道路上不能太急。”

　　专家们称，随着市场经济改革的逐步推进，中国许多产品的价格已经不再由国家控制，在目前发改委价格司可以决策的几种价格中，电价是最重要的一项。

　　目前来看，发改委手里的另一项权力——电力投资的审批权则更加难以撼动，相比之下，电力定价权似乎更为现实。但是，按照中国能源网CEO韩晓平的说法，由于发改委承担着国家宏观经济调控的重任，而包括电力价格在内，是发改委宏观调控的重要手段。

　　电监会渴望“大监管”

　　实际上，中国在电力体制的市场化改革中必然要遇到两个方面的挑战，一是对政府宏观管理部门的行业管理职能的改革；二是对拥有巨额国有资产，集发、输、配、售于一身的国有电力垄断企业的改革。而始于2002年中期的缺电现象更加大了电力体制改革的难度。

　　专家们称，目前的电力体制改革没有一个专业的部门组织具体落实改革的措施。而随着国务院机构的调整，想要理顺电监会和发改委的职责和落实分工需要一个过程。

　　根据一位官员透露的信息，虽然目前的电力体制改革小组及主要成员单位花了很大力量组织协调，但是协调解决问题的效率显然不够，也造成了去年确定的不少电力体制改革任务没能落到实处，大量需要及时研究和协调处理的具体工作，没有人去推动落实。

　　实际上，今天对于电监会是否要发挥更大作用的争论，实际上是延续了2002年电力体制改革的所谓“小监管”还是“大监管”的争论。

　　当时，把电监会定位为小监管的思路最终占了主导意见。但是实际上，由于夹在了政府宏观经济管理强势部门和众多的国有特大型或者大型电力企业之间，相关的强力监管权力的欠缺，导致了电监会的旨令各个企业听也可以，不听也可以。例如，为了配合亚行的对电价监管等问题的技术援助，电监会希望从一些电力企业得到数据。但是，作为监管者，这样基本的要求，也时有被以各种理由驳回的时候。

　　有专家称，实际上，中国总体上市场经济体制尚未最终形成，市场机制的欠缺需要一个强势的监管部门发挥作用，这同其它发达国家的“监管”应该有所区别；另外由于中国仍然处于工业化的发展过程之中，电力供应将在很长的一段时间内处于绝对短缺和相对过剩的交替之中，由于电力工业具有一些自然垄断的特性，这需要一个强势的监管部门进行监管。

　　事实上，对于目前电力管理体制改革的思考一直没有停止。按照业内的分析，目前对于能源管理体制有两种思路：一种是小步骤的改革，成立国务院下辖的能源领导办公室；一种是一步到位成立能源部或者能源委，并且成立相应的能源监管委员会，将现有的电监会纳入其中，能监会将开展对于电力和天然气等垄断行业的市场监管，而能源部则负责制定政策与开展外交等。

　　但是，根据业内的分析，不论这两种思路最终如何取舍，大监管的格局已经不可避免。目前的争执，或许都会融入这种格局中去。