严守司法与行政之界 重庆法院退出联合执法

    见习记者 吴红缨 重庆报道

　　赵世强提到他的过去的印刷厂至今还心痛不已。

　　早几年因为修公路，赵世强的重庆曙光印刷厂因为补偿协议未能达成，拒绝搬迁，成了“钉子户”。

　　而行政机关与法院“提前介入”，一天之内，印刷厂被夷为平地。由于执行处置不当，工厂的机器、设备等物资受损。赵提起了行政诉讼，法院最后判决行政机关的行政行为违法。尽管得到了赔偿，赵世强心中仍有微辞，法院应不应该参与到这样的行动中？

　　已意识到这个问题的重庆市高级人民法院(以下简称重庆高院)日前划清界限，态度鲜明地表示不再参与地方政府的“联合执法”。同时，体现这一态度的文件《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》(以下简称《意见》)，业已开始在重庆各级法院执行。

　　重庆高院副院长张?称，这是为了有效区分司法权与行政权的界限，履行监督行政机关依法行政的职能。　

　　法院不是行政执行机关

　　据重庆市高院统计，从2001年到2004年8月，全市法院受理非诉行政执行案件35449件，执结25039件。《意见》出台的背景，就是针对非诉行政执行案件日益增多而涌现出的问题。

　　非诉行政执行，是指对没有经过诉讼审查的行政行为，法院根据行政机关的申请进行强制执行。在相当多的地区，法院承担的非诉执行案件数量已经远远超过了法院受理的行政诉讼案件。

　　对于非诉行政执行，由于现行法律和司法解释的规定不健全，实践中各地法院做法不一。个别法院片面强调对行政活动的支持，忽略对依法行政的监督，与行政机关进行人、财、物混合的“联合执法”，其中，一些违法的行政行为也得到执行。

　　重庆高院执行局局长乌小青认为，这样偏离了《行政诉讼法》的立法本意，损害了老百姓的合法权益，令法院的公信力大打折扣，也有损行政机关的权威。

　　而在西南政法大学谭宗泽教授看来，司法的居中性、被动性是司法机关区别于行政机关的一个重要标志，法院直接参加属于行政管理事务的执法活动，混淆了司法与行政的职能。

　　当然，法院也有苦衷，因“联合执法”的“高效益”，谭宗泽指出，“有的地方政府把法院作为执行机关使用，在计划生育、城市建设、房屋拆迁、土地征用等领域，法院几乎成了行政执行机关。”

　　《意见》正是在这样的背景下浮出水面。乌小青表示，遵循“立审分立、审执分立”的司法原则，将非诉行政执行活动分为审查立案、合法审查、强制执行三个阶段，并对每个阶段的工作形式、工作步骤、应掌握的司法标准、可采取的司法措施作了详细规定。

　　中国行政法学会副会长、北京大学姜明安教授评价说，这是他所见针对非诉案件最完善、最规范的《意见》。

　　谭宗泽认为，《意见》强化了非诉执行案件的程序性规范，注意到了各类非诉执行案件的细节，尤其是对非诉执行案件进行了类型化处理，体现了保障与监督并重的思想。

　　效率与公正之间

　　《意见》的实施，直接受众行政机关立刻感到了压力，尤其是非诉行政执行案中“大户”。

　　据重庆高院统计，目前该市涉及计划生育的非诉行政执行案所占比例最多，2004年1-8月，该类案件占新收非诉执行案件总数的48.89%。其次是城建和农业案件。

　　计生部门没有行政强制执行权，计生案件的执行必须通过司法的渠道。由于超生现象多出现在农村，超生人口多，居住地分散，执行量大，操作也非常困难。在相当一段时期内，各地计生部门得到了基层法院的“积极配合”，比如双方联合，在一定时期在某地集中执法。

　　重庆计生委执法监督处表示，《意见》出台，会令他们的工作难度加大，令“本就脆弱的执法‘雪上加霜’”。首先是对《意见》规定申请材料的准备，计生委认为，现在基层人员的专业素质很难应对此项工作；其次是关于听证申请，涉计划生育的每笔罚款都在2000元以上，如果都要申请听证，基层法院执行庭如何忙得过来？另一点是，《意见》对集中强制执行的限制，“一次只执行两三件，案件何时执行得完”？

　　而对具有行政强制执行权的撤迁办，对《意见》的反应则没这么强烈。但他们的压力是，过去法院提前介入时，会对行政行为作审查，使他们及时纠正一些“错误”，而在其后的行政诉讼中占有优势，现在他们丧失了这种优势。

　　但有专家分析，“丧失”的远不止于此。一些由于等不及公民“漫长”的复议和行政诉讼期限而申请法院先予执行的撤迁部门，不久便会感到《意见》设置的“障碍”。

　　有部分行政法机关在接受采访时，担心《意见》设置的程序，会影响行政机关的执法效率。

　　但乌小青认为，《意见》体现了司法对行政执法的监督，严格非诉执行审查程序，强化实质审查，在一定程度上会使行政节奏慢下来，但是，因为行政违法而导致公民权益、国家利益受损的危害也会因此而大大降低。

　　西南政法大学副教授唐尧认为，相对行政诉讼，法律对申请执行的具体行政行为的审查标准规定类似缝隙粗大的鱼网，只能截留体积明显大的“鱼”，“如果为了效率，连这样的网都省略，公民的合法权益很难得到保障。”

　　谨慎的乐观

　　尽管肯定多多，但一些法律界的专家更倾向于将《意见》视为法院迈向司法独立的一个符号，它还不是一个里程碑。

　　全国人大代表、重庆索通律师事务所主任韩德云认为，重庆高院的举措，勇气可嘉，具有积极意义，但他对《意见》能否真正得到实施效果持“谨慎的乐观”。

　　由于法院系统与地方政府之间，在人事、财务上长期密不可分的现实，注定法院不能完全摆脱与行政机关纠缠不清的格局。韩德云认为《意见》并不能从本质上解决司法权独立的问题，“它的政治意义要大于现实意义”。

　　而且，《意见》只是重庆高院的一个内部规定，唐尧提醒，《意见》只能作为一个权宜之策，要根本规范非诉行政执行，有赖于法律完善和司法体制改革的推进。