银行忧心财政盘子脆弱 南宁经营城市手法探营 | ||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年02月23日 16:07 21世纪经济报道 | ||||||||
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本报记者 罗文胜 南宁报道 有一个城市的市政项目，其融资计划占用未来10年财政预算，谁愿意把将巨资注入？
答案是：广西银行界。他们正把宝押在这个雄心勃勃、意图迅速扩展的城市中，该城市就是广西首府南宁，一个城区人口仅有118万人的中等城市。 建设部部长汪光焘在1月31日“全国建设系统党风廉政建设和精神文明建设”会议第二次会议上，点名批评183个提出建设“现代化国际大都市”的城市“劳民伤财”。 “这背后隐藏着中央的一个疑虑。”北京市城市规划设计研究院原副院长董光器称，目前地方搞城市总体规划编制，普遍采取扩张态度，有关部门的初步判断是，地方就是要通过扩大规划，令大量批租土地合法化，以规避中央当前对土地开发的控制。 各级城市向前推进的步伐，显然并没有因此停滞。 南宁节前召开的城市建设管理“六年大变化”动员大会上，列出了一个撤县设区的日程规划，使之由原来的7县、5城区变为6县、6城区，市区面积由1837平方公里扩大至6559平方公里。 “金融界积极支持南宁城建建设。”南宁市财政局副局长刘志烈说，“比如国开行，我们先要了30亿元，他们承诺的是62亿元。” 南宁市财政局提供的一份有关与国家开发银行共筑“信用南宁”的材料表明，国开行对南宁市的财政进行评估后，做了124亿元的信用贷款授信，其中62亿已签了合同，变为承诺贷款。 对广西银行界而言，巨额注资南宁市建，是以短期利益为先呢，还是放眼长量？ 大战“136工程” “南宁市已完成了有史以来最大规模的城市建设与改造。”南宁市市长林国强宣称，南宁市2002年启动城市建设管理“136工程”，目前已达成“三年中变化”目标：200个项目建成并投入使用，累计完成城市建设投资203.96亿元，环内国土面积扩大至406.4平方公里，相当于原来城区面积的4倍，城市建成区面积累计扩大了35平方公里。 南宁市财政局的数据表明，配合“136工程”，2004年至2007年4年内，南宁市推出巨量新开工市政项目，新增市政项目总投资142.86亿元，其中仅有30％自筹，约42.86亿元，其余100亿元新增融资计划，基本上依靠银行贷款。“我们对银行的介入，具有充足信心。” 南宁市与国开银签署的“信用南宁”方案，核心内容有三条：一是每年拿出5％-10％的本级财政预算收入，建立偿债基金；二是与国开行联合成立南宁市信用建设工作小组，每年召开联席会议，由国开行担任南宁市财务顾问；第三，对国开行的贷款项目，制定资金审核、拨付、使用、监管等管理程序，由专人负责监管，定期汇总上报资金使用情况。 某国有银行机构业务部负责人称，市政项目有两种，一种是纯公益性项目，比如南宁邕江堤路园工程，由于没有收费，形成不了资金回流，此类工程为各银行所忌； 另一类是带收益性项目。比如土地储备和旧城改造，南宁市拆迁补偿费用在1500元／平方米左右，集体土地征用补偿金在3000元／亩左右。根据南宁市拆迁办提供的资料，高新区每亩由2003年的六七十万元增至两百多万元；闹市区每亩由一两百万元飙升到三四百万元。据不完全统计，3年来，南宁市本级通过这样办法就归集建设资金23亿元，各区也归集10亿多元。这类项目具有巨大的现金回流，有充足的信贷保障，为各行争夺的对象。 当前，南宁银行界流传着一个市政贷款项目争夺战的故事。 南宁市土地储备中心2002年银行借款总额为9000万，原均由工行借款，“136工程”推开后，南宁政府提出了借贷12亿的盘子，工行为此犹豫。 国开行、农行于此时介入，提出承接土地储备中心借款盘子，条件是将工行全部贷款置换出去。经过博弈，当2003年土地储备借款激增到8.22亿时，工行退出，农行进入1.72亿，国开行进入6.5亿，作为交换(好坏搭配)，国开行11.9亿贷款注入现金回流较缓的机场高速路、快环及富宁路。 经此一役，工行放下了姿态，南宁市政府以堤岸公司名义申请工行贷款金额25亿元，工行作出了承诺。 然而工行留了余地，目前已审批通过并发放到位的“堤路园”系列项目贷款仅有4.5亿元，对2004年提交的8个项目仍保持审议状态，总的项目贷款总额不突破16亿元。 作为交换，工行保留高收益高保障的四桥一路并购贷款1亿多，在“堤路园”项目上引入国开行、南宁商行贷款，以分散风险。 值得注意的是，南宁市共有24个信贷项目，18个由一家银行独立承担。其余6个项目除土地储备中心借款外，均由南宁市商业银行与相关银行配套，表现了各行的信心和独占性。南宁市商业银行独立承担的有2个，主要是青秀山风景区1300万、民族大道和新民排涝1200万、江南路延长线3000万；并在堤园路、沙井大道干道工程和机场建设项目中，分别作为工行、交行、建行提供配套。 建行贷款项目主要集中在机场扩建5670万元、南湖征地贷款2400万、城市水环境项目7990万、南宁市路桥智能收费系统工程5200万，有稳定的收费回流，较为稳健；交通银行沙井大道和西乡塘大道贷款、工行的堤园路项目均带有公益性，由财政承诺还款，所以需要南宁商行配套。 南宁市将未纳入核算的专项收入作为项目归还的实质性保障，主要考虑到即将通过的快速环道公路收费的方案，2004-2013年路桥通行费收入以财政提供的预测2004年收费额29000万元为基数，未考虑增减因素。其他收入支出以后年度均以2003年为基数，未考虑增减因素。 银行之忧：脆弱的财政盘子 积极推进南宁市建项目，银行界并非没有远忧。 有广西金融机构根据南宁市财政提供的1998—2003年度的《南宁市汇总财政一般预算收支决算总表》、《南宁市预算外收支状况表》、《2003年度财政现有长期直接和间接负债情况表》、《南宁市预算外财政专项收支状况表》以及南宁市有关投融资、偿债计划等数据，作了如下分析： 南宁市(含邕宁、武鸣两县，以下口径同)2003年可用财力68.84亿元，而财政直接和间接负债总额约47.88亿元，其中银行贷款近42亿元，国债6亿元比年初增加融资约19.88亿元。 “这里面存在一定的政策性风险。”分析人士介绍，68.84亿元可用财力中，仅有30.82亿元地方财政收入，其余一半以上的收入来源属上级补助、预算外收入以及未纳入核算的专项收入，随着财税体制改革和逐步规范，这几块收入受到很大的政策限制，存在较大的不确定性，也就是说，从第一还款来源的角度看，47.88亿元负债的还款保证，就是这30亿地方财税，事实上，2003年南宁市总支出66.34亿元，当年结余2.5亿元，历年滚存结余仅有9.7亿元，从结余财政角度看，内中风险更是不言而喻。 银行界依赖市财政收入作为还款来源，还隐藏着另一层风险，那就是政府本身的信用风险。虽然市政府可以出具还本付息承诺函，并得到人大常委的审议通过，但政府部门作为国家机关，其出具的承诺函在法律上并不具有约束力，还贷承诺是否生效，在很大程度上取决于政府财政实力。 对南宁市开出的2004年——2007年新增融资100亿元的盘子，银行界有过忧虑：在这种情况下，即使财政收入100％用于还贷，预计2006—2008年南宁市财政负债比率(年末长期负债余额÷当年财政总收入)，仍然将超过100％。根据预测，2005—2012年，南宁市财政当年偿债保证比均不到1，在2007和2008两年，表明有部分贷款本息可能无法按期归还。 从归还银行贷款的对应财政来源看，南宁市2003年68.84亿元可用财力有三块来源，一是预算内可用财力45.97亿元(上级补助及其他收入15.15亿元，地方财政收入30.82亿元)，二是预算外收入9.86亿元，三是未纳入核算的专项收入13.02亿元。 事实上，南宁政府承诺还贷的实际财政来源并非30亿地方财税，而是未纳入核算的专项收入。这块13.02亿元的收入中，路桥通行费8900万(2004年2.9亿)、经营城市(含土地拍卖收入)2.44亿、土地出让金9亿；预算外专项支出10亿，其中土地出让金支出6亿、基本建设支出4亿。预算外专项收支结余3-5亿。 目前财政提交的融资计划列到2007年，旨在配合“136工程”的展开。其中2003年新增贷款5亿、2004年新增25亿、2005年20亿、2006年25亿、2007年30亿，还本期从2005年算起，如此增减叠加，到了2008年，南宁市新增贷款额达98.86亿，整个银行贷款将达116亿元。 报告分析，假设从2008年起不再出现新增贷款，按照当前还本付息条件综合衡量，到2018年，南宁市政尚有20亿贷款未能归还；如果不考虑宽限期，贷款期限均取15年计算，2018年未还贷款本金18.6亿元。 报告最后对南宁市2003-2013年长期负债偿还做了预测。 2004年南宁市财政结余6亿多，当年自筹和还贷来源16亿，合计22亿，扣除当年资本金支出、贷款本息以及年末贷款余额，南宁市还贷资金节余2.3亿，偿债保证比1.34还属正数；然而从2005年开始，南宁市财政结余虽然逐年增加，但当年自筹和还贷来源迅速减少，额度由2005年的10个亿减少至2008年的7000多万，还贷结余变为负数，由2005年的-2.4亿元抬升到2007年的-19个亿，偿债保证比将处于-0.417此一低数。 “136工程”之后，直到2009年始，自筹和还贷来源逐步增加，到2018年可达38亿。稍可乐观的是，还贷结余到2013年可由负转正。 银行介入的理由 银行多方权衡之后，仍然对“136工程”大举介入，展现了中国现有信贷管理制度对地方财政扩张的无奈和被动。 “南宁市祭出了非常厉害的一招，”某国有银行分析人员说，“那就是采用了‘行政事业单位国有资产市场化运营’此一创新手段。” 2002年4月12日，南宁威宁资产经营有限责任公司注册资金6000万元成立，成立当月就对南宁市党和国家机关、人民团体、事业单位的39个系统、90个单位国有资产进行接收，在不到一年的时间里，公司收拢的资产融资达30亿元，实有资产已超过10亿元。 “改革的一个思路，就是解决南宁市建对外融资的问题。”林国强说。 政府和国有企事业单位等公益性资产，盘活起来限制很多，比如不能用于银行贷款的抵押担保。南宁市的做法是把这些资产集中起来，套在一系列项目公司中，便于引进各类资金。其中为各方推崇无过于“威宁模式”。该融资模式循“政府行文明确投资主体—财政承诺还本付息—威宁资产抵押—银行承诺贷款”路径进行。第一年就取得效果，共计直接为南宁市政府项目提供担保融资2.13亿元。 类似的公司还包括城市建设投资发展总公司、南宁市邕江堤岸建设发展有限责任公司(以下简称堤岸公司)等。南宁市把城建的责权利下放到城区和各开发区，再由城区把权力下放相关项目公司旧城改造土地收益大部分留在各区及相关企业账户，积极推动“区区筹资金，大家搞城建”。 但在金融界有些人士看来，南宁市以项目公司运作市政的做法，还是带有政府直接操刀的味道。 以堤岸公司的人员组成而言，该公司现有工作人员30人，直接从南宁市计委、财政局、建设局、规划局、土地局、交通局等部门抽调人员组成，大都是身兼企业、政府两职，而公司法定代表人、董事长仍是在任内直接受命，目前尚在市政府任职。 某国有银行机构业务部负责人由此得出推论：“136工程”醉翁之意不在酒，非常巧妙地暗渡陈仓，最终目的是“用活土地一级市场”，因为“政府拥有的土地储备越多，对土地价格的调控能力就越大”。 另外一个突出效果是，通过“136工程”，南宁市将各地资金实力强、信誉优良的项目公司和开发建筑商吸引到南宁市的城区综合开发上来，使城建成为南宁市未来几年最重要的投资方向，任何一个金融机构，如果不愿意被边缘化，必须介入“136工程”这一块信贷市场。 基于对优质客户贷款营销考虑，银行介入的理由由此而起。 事实上，“136工程”诸多项目贷款均属长期贷款，可取得长期稳定的利息回报，风险即期爆发的概率比较低，而各行总行也把城建贷款作为改善贷款结构的重要手段。 另外一个重要的考量，是对财政零余额帐户的开户和结算工作的争取。各地财税上收的形势，迫使各行为今后争取代理财政支付和国库统一支付结算业务市场份额，预付一部分代价。 然后是着眼于存款业务。以工行参与的“堤路园”项目而言，最大的支付费用是拆迁补偿款，约占总投资的55％，按60亿元人民币概算总投资估算，拆迁补偿款就达32亿元，其中有约22亿元拆迁补偿款将发放到被拆迁的居民个人帐户，这部分款项将全部通过工行储蓄存折代发，预计有10亿元的拆迁补偿款可沉淀为活期储蓄存款，加上工程施工单位的结算帐户，预计在未来几年内将给工行带来3亿-4亿元较为稳定的存量存款。 最后的问题，就是风险防范了。据了解，各行的措施都差不多，主要是强调还款保障。包括要求财政资金还款计划经南宁市人大审核通过并纳入当年财政预算，落实合法有效贷款担保；对政府有关授权、承诺文件应提交法律部门审查，必要时在合同中增加有利于贷款安全的保护性条款，等等。 落实到具体操作上，主要采取建立项目贷款专户的办法，监督资本金先期或与贷款同比例到位，并对资金缺口部分落实他行贷款或补助，如堤路园项目，工行就引进了南宁商业银行。 |
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