制度阻断腐败：廉政立法在即

http://finance.sina.com.cn 2005年02月20日 16:05 21世纪经济报道

　　特约记者郭国松北京报道

　　从2003年开始，新一届政府的国务院廉政工作会议已经连续召开三次，对全年的政府反腐廉政工作进行布置和规划。过去两年的廉政工作会议上，温家宝总理提出要着力解决损害群众利益的突出问题，查办大案要案，全面推进政府系统反腐倡廉工作。而今年会议的一个突出特点是从应急的治标措施到治本制度安排的转变。

　　1月16日，《惩治和预防腐败体系实施纲要》的下发更以书面形式表明了制度化反腐的方向。

　　就在全国各地交通厅长“前腐后继”的大背景下，河北省交通厅副厅长李友灿以受贿4700多万元的数额，一举刷新了中国贪官的腐败纪录，成为截至目前为止名副其实的“中国第一贪”。

　　正是在无数的“亡羊”教训之后，经过专家学者和人大代表、政协委员多年的呼吁，建立一套专门的反腐败法律体系，依靠制度从源头阻断腐败的构想终于提上议事日程——在中共中央不久前发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》下称《纲要》　中明确提出：加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律，从而建成惩治和预防腐败体系的基本框架。

　　根据《纲要》的设想，建构这个制度体系的时间表，将是2010年之前。

　　投鼠忌器：腐败牵着制度走

　　说来令人难以置信：一方面是社会各界不断呼吁制定反腐败专门法律，另一方面，中国又是世界上拥有与反腐败相关的法律法规和各种规定最多的国家，有学者统计，仅省部级以上部门制定的此类制度性规范就有2000多件。

　　事实上，无论在容易发生腐败的人事制度、行政审批，还是经济领域的招投标等权力运作的各个环节，都有不同形式的规章制度，其内容涵盖了党纪、政纪直至刑事处罚，但收效未能令人满意。

　　以10年前制定的《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》为例，由于它只是县处级以上干部的个人工资、奖金等收入的申报，并不是家庭财产申报，而且不公开，缺乏监督，即使不申报或者谎报，最严重的后果也不过批评教育或党政纪律处分。

　　据内部消息透露，曾有高层人士主张建立更高级官员财产申报制度，终因种种原因而作罢。

　　至于那些临时制定的，诸如“严禁公款吃喝”、“禁止公费旅游”、“坚决刹住……不正之风”等等五花八门的反腐败规定，未能取得完全“令行禁止”的效果。

　　长期从事廉政制度研究的清华大学公共管理学院副教授任建明将上述问题形象地比喻为“制度被腐败牵着鼻子走”。“比如公款吃喝，先后制定了几十个规定，要知道，腐败的花样总是不断翻新的，如果只是跟在后面追，制度永远也追不上腐败现象，最后只能头痛医头，脚痛医脚。”

　　从1993年中纪委二次会议开始，虽然提出了教育、预防、惩治三管齐下的反腐败格局，但整个工作的重心仍然是查办大要案。查了几年，发现“前腐后继”，而且数额越来越大，贪官的级别越来越高，其中，仅省部级正职一把手就有陈希同、成克杰、李嘉廷、刘方仁、程维高、张国光、田凤山、韩桂芝等8人落马，如果算上副省级官员，其阵容令人叹为观止。

　　发端于广西北海的“腐败一条街”现象，是腐败从散发性状态向群体性趋势发展的典型信号，为此，专家们惊呼，要警惕“窝案”可能带来的严重后果。

　　但是，“窝案”现象反而呈蔓延之势。当黑龙江绥化市原市委书记马德“轰”的一声推倒黑龙江省官场腐败的“多米诺骨牌”，暴露出田凤山、韩桂芝和黑龙江多名副省级以上高官时，“窝案”的触目惊心再次引起社会各界的广泛关注。

　　按照政治学家的逻辑，所谓的“窝案”，实质上就是“腐败利益共同体”，由此暴露了制度性缺陷这一无法回避的事实。马德被捕后声称“受贿也是为了送”，更进一步佐证了“腐败利益共同体”的现象。而另一个鲜明的例证，是接二连三倒下的交通厅长，其中，河南省交通厅长更是前车刚倾，后车又覆，至今已经是第三任了。

　　任建明说，我们过去对腐败分子的谴责基本是停留在对人性和世界观的层面上，但忌讳说体制上有问题，结果陷入投鼠忌器的两难境地，虽然制定了大量的反腐败规定，却未能系统性地从制度层面考虑治本的手段。

　　现在，我们终于开始正视这种体制性的腐败，《纲要》指出，要针对案件中暴露出的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

　　制度设计：不能腐败比不敢腐败更重要

　　根据我国现行刑法的规定，个人贪污或受贿数额在10万元以上的，可处以10年以上有期徒刑或者无期徒刑，情节特别严重的可判处死刑，并处没收财产。

　　如果从腐败的成本(后果)计算，官员们贪污受贿的风险是巨大的，立法者的本意是希望依靠严刑峻法，产生让官员们不敢腐败的效果。但是，10万元以上即面临死刑的指控并没有使贪官们望钱却步，反而贪婪的胃口不断加大，腐败的纪录一再被刷新。

　　中国政法大学宪政研究中心主任蔡定剑教授认为，如果权力掌握在少数人手上，而且不受监督，要让掌权者不敢腐败是很难的。而让人不敢腐败恰恰是我们过去反腐败的主要思路。真正的治本之道，是设计一套让官员们不能腐败的制度。

　　这位曾长期在全国人大常委会工作的学者说，从源头上防止腐败，必须解决两个大问题：首先是人事权，要将少数人在少数人中选人的权力交到老百姓手中，每个官员由对上负责转变为对下负责，这样，才能有千百双眼睛盯着他，没有腐败的机会。

　　其次是财政权，要建立一套现代公共财政制度，将少数人甚至一个人决定的暗箱操作，变成公开的、阳光的程序，使财政收支完全透明化，置于纳税人的监督之下。相比之下，其他的都是细节问题，包括行政审批、招标投标、政府采购等，如果根本问题解决了，这些产生腐败的环节问题就会迎刃而解。

　　北京大学公法研究中心主任姜明安教授提出，要遏制腐败、消除腐败，需要使官员做到“三不”：不想腐败、不敢腐败和不能腐败。“不想腐败”主要通过廉政教育和公务员工资福利保障制度实现；“不敢腐败”主要通过法律监督和法律责任追究制度去实现；“不能腐败”主要通过公民参与、权力制约和程序制约的制度得以实现。我们将要制定的反腐败法也必然要确立这样的制度，并通过各种单行法律将这样的制度予以具体化。

　　专家们之所以反复强调必须建立一整套符合现代法治社会的人事和财政制度，缘于人事权和财政权成了腐败分子攫取非法利益的最重要资源。

　　在经济并不发达的黑龙江省绥化市，原市委书记马德与他的前任赵洪彦和继任者王慎义的腐败版本，也许就是最好的说明——在赵洪彦当书记，马德当市长的时候，赵卖官，马卖工程；马德接任书记后，开始大肆卖官，几年时间便席卷2300多万元，而他的继任者王慎义只好“委屈”地卖工程。

　　事实上，在马德们看来，官员升迁不是通过法制保证的公平竞争的程序，而是通过地下交易之后，再拿到桌面上走一个过场，使之合法化。“竞争性政治市场的基本媒介是选票，而黑市政治的媒介则是赤裸裸的金钱。”这是任建明的观点。

　　任建明说，“终极的模式，是建立这样的用人制度——个别官员由选民选举产生，一部分由考试来决定，从而形成清晰的问责制的链条，彻底打破由少数几个人或者一把手选人的制度。即使还是采用这种模式，也必须在方式上进行改革，由酝酿制改为票决制。”

　　据记者了解，票决制已经在有些地方试点，只是没有普遍实行。但《纲要》首次对实行票决制决定重大人事问题提出了明确要求：“规范和全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度。”

　　对于财政性腐败的触目惊心，借助新一届中央政府连续两年的“审计风暴”，我们进一步认识了非透明的财政运作体制的根本弊端。

　　在“2004央视中国年度经济人物”颁奖典礼上，国家审计署审计长李金华感慨：“有些经济犯罪的成本如此之低，有些经济犯罪如入无人之地。”他为此呼吁，建立制度是当务之急。

　　因此，姜明安教授认为，防止腐败，最重要的是建立事前防范和事中控制性的制度。没有这些制度，光靠严刑峻法，是解决不了问题的。

　　惩治腐败：法治化是必由之路

　　面对越来越严重的腐败，人大代表和学者早就发出了立法的呼吁，《纲要》明确提出要制定反腐败法律，可谓水到渠成。

　　据记者从权威渠道了解，中纪委和监察部等部门已在悄悄地进行前期准备工作，包括向部分省市纪检监察部门征求意见。华东政法学院教授游伟向记者证实，上海市有关部门较早前请专家进行过反腐败立法方面的咨询和座谈。

　　《纲要》起草组制度组负责人、中纪委法规室纪检监察员侯觉非在接受相关媒体采访时认为，我国制定反腐败专门法律的时机已经成熟。他说，要建立起反腐倡廉的制度体系，必须要有反腐败方面的一部或几部专门法律作为支撑，这是世界各国反腐败的基本经验，同时，为了适应国际社会反腐败形势的发展，需要专门法律来界定腐败犯罪的性质、种类。但中国现有的法律没有“腐败犯罪”的表述和定义，也没有界定哪些行为是腐败犯罪。

　　目前，来自高层的观点是，将有关反腐败的党内纪律和行政规章上升为国家法律。这样，对于“党内不正之风”、“行业不正之风”、“吃喝风”、“特权”、“地方保护主义”等众多概念，必须在新的立法中明确界定。

　　其实，腐败不仅仅指贪污、受贿。蔡定剑说，在法治国家，一切滥用权力、损害公众利益、以权谋私等行为，都属于腐败。

　　而对于将要制定的反腐败法律，到底是一部单独的法律还是一个法律体系，记者接触到的几位法学界人士有不同的看法，但综合各方面的信息看，建构一个涵盖多个领域的反腐败法律体系，将是现实的需要。

　　美国是较早制定反腐败专门法律的西方国家之一，从19世纪后期开始，陆续制定了防范和惩处公职人员腐败犯罪的法律，主要包括：《贪污对策联邦法》、《政府行为道德法》《道德改革法》　、《政府工作人员道德准则》、《行政程序法》、《信息自由法》、《保护举报人法》以及《廉政法》等。美国法律规定，相关政府公职人员必须如实填写家庭财产申报单，交由廉政署审查，并接受新闻媒体和公众的查阅。一旦公职人员违反财产申报规定，轻则罚款，重则将受到刑事指控。

　　在欧洲，英、法、德等国均制定了反腐败专门法律，并借助独立的机构进行预防和惩戒腐败犯罪。

　　新加坡和我国香港地区是公认的亚洲最廉洁的国家和地区，有关反腐败方面的法律也很简单，其中，新加坡有《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等；香港则由《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》和旨在规范执法主体的《廉政公署条例》构成。

　　姜明安教授是提出建立反腐败法律体系的行政法专家之一。他说：“就我国的情况来说，反腐败体制的主要问题不是机构如何设置，而是如何法治化的问题。根据法治原则，反腐败的执法主体必须由人大设置，其职权、职责划分必须由法律规定，其执法程序也应当遵循人权保障的基本标准。”

　　至于纪检、监察与检察机关在反腐败工作中的职能定位，姜明安认为，纪检是党的机关，它可以对整个国家的反腐败工作实施领导和指导；监察机关和检察机关的分工，在最有利于保障反腐败的有效性和最有利于保障人权的前提下，取决于国家法律的授权。从这个意义上说，各国国情不同，很难说哪一种模式就是最好的。

　　任建明主张，制定反腐败法律，首先要把腐败行为和公职人员的范围定义清楚；二是建立有效的反腐败体制，对执法主体进行法律授权；三是惩治腐败，使腐败分子真正感受到法律的威慑；四是预防体系，可以借鉴国外的道德法，通过法律的手段管制公职人员的道德，主要包括财产申报、利益冲突、任职限制等内容，以及面向全社会的廉洁教育。

　　腐败作为一种社会现象，古今中外，概莫能外，特别是在社会转型时期——比如英国工业革命和美国独立战争以后——也曾出现较大规模的腐败现象。当今世界190多个国家和地区，有腐败现象的占大多数，但也确实有非常廉洁的政府，或者是轻微的腐败，甚至有被称为“零腐败”的北欧部分国家。我国的香港地区也被政治学专家们划入“零腐败”序列。

　　处在“后现代化”时期的中国，在社会转型期也未能“脱俗”。“彻底根除腐败永远是不可能的。”任建明说，“我们可以把世界上腐败的国家和廉洁的国家相对照，查找腐败国家的根源是什么，而另外一部分国家和地区能够建立廉洁制度的因素是什么？这虽然很难，但总是有一定规律可循。”

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