燃油税遭遇中国式难题 催生理由也成其难产首因

　　国际油价高企、国内能源紧张的现实呼唤力推节能的燃油税政策出台，现实中却成为其难产的首因

　　□ 何禹欣 李其谚 王亚雪/ 文

　　《财经》记者 实习记者 去岁国际油价骤涨，中国能源战略重构问题突至前台；2005 年一开年，有关燃油税的话题亦再度热烈起来。

　　1月11日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，国家税务总局局长谢旭人透露，燃油税改革的方案经过研究已有初步意见，但需要在比较合适的时间推出。

　　1月24日，新华社引述国务院发展研究中心的一篇报告解释称，已经制定的燃油税政策只是把目前的养路费转换成燃油税，不会增加用户负担，也不足以抑制对燃油的过度消费。但报告同时指出，燃油税政策的主要目的是节能。燃油税开征后，柴油发动机轿车的经济性和节能效果更明显。柴油轿车在中国市场的前景看好，其高效、经济和节能的特性符合国家汽车产业政策与环保的要求。

　　这一消息再次表示，燃油税政策已经制定并即将出台。由此，各种舆论分析也接踵而来。

　　政策十年难产

　　“‘适时开征’是一种原则性的说法。”财政部财科所税收政策研究室主任孙钢认为，“燃油税出台(目前)不是特别迫切。”

　　日前，参与燃油税方案制定的财政部、国家税务总局等部门的人士证实，燃油税确有“初步方案”。但方案的出台并未排上日程。“据我所知，现在还没有开征燃油税的迹象。”国家税务总局一位权威人士告诉《财经》。

　　从1994年有关征收燃油费的动议被首次提出，政府主管部门曾多次预告过燃油税行期。仅从2001年至今，国家税务总局两任局长金人庆、谢旭人均多次对外发布过燃油税将“适时开征”的权威消息。然而，燃油税政策在外界的一次次讨论、一次次期待中，始终难觅踪影。

　　汽车业资深政策专家黄永和告诉《财经》，除了受到2004年油价上涨的“外部突发事件”影响，出台燃油税遇到的主要难点包括：税率应该订多高？征收应该在生产环节还是销售环节？农用车、出租车及船舶用油的燃油税如何确定？燃油税是部分还是全部取代路桥收费？形成的税收收入在中央与地方之间如何分配？等等。

　　来自交通部门的意见更为具体。交通部公管司强调，燃油税的推出涉及五大方面：一是油品差异，柴油的使用情况更复杂，目前15%-20%的柴油用于汽车，80%以上用于发电、农机、火车、轮船和机械等；二是社会接受程度；三是运费增加将导致成本提高并广泛影响物价；四是贫困地区没有炼油厂，对增加运油费的承受力有限；五是政府、军队和社会团体的免费待遇将发生改变，一些国有运输企业会加速倒闭。

　　目前官方比较一致的说法是，2004年初以来国际原油价格持续攀升，是造成目前燃油税延迟推行的最直接原因。

　　国家税务总局局长谢旭人日前指出，关于燃油税改革的方案已经有了一个初步的意见，但是需要在比较合适的时间推出。其中主要因素之一是价格，即原油价格始终居高不下。

　　财政部财科所税收政策研究室主任孙钢认为，原油价格上涨已经抬高了油价，如果再实施燃油税，将直接对出租、公交车等承担着公共服务的车辆运营造成冲击。据统计，从2000年至2003年底，国内93号辛烷汽油的价格上涨了40%，从2.33元/升提高到3.2元/升。

　　商务部曾在2004年8月邀请石化行业专家进行内部座谈，重点探讨燃油税问题。商务部国际贸易经济合作研究院研究员金柏松表示，必须从战略角度看待燃油税问题，不仅汽车，所有用到油的地方都应该厉行节约；国家需出台强制性法规，限期能耗达标。

　　国家发改委也在不同场合强调实施燃油税以促进厂家生产节能车、培养消费者节能意识的观点。但亦有专家反驳：“这种税不能被赋予太多功能。”

　　对此，国务院发展研究中心宏观经济研究部米建国的看法相当鲜明：油价居高不下，不应是推迟燃油税出台的理由。

　　他解释，希望油价回落到三年甚至七年前的水平已不可能，油价上涨不应是燃油税改革的阻力，反而应是改革的动力和契机，即需要尽快动用价格杠杆并结合税收手段，对燃油供应乃至整个经济结构进行调节。他亦向国务院递交了一份专门报告，力主燃油税尽快出台。

　　燃油税使命之辩

　　1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费。这也成为“燃油税”最早的称呼。“当时是从‘费改税’的角度出发，并未考虑节能问题。”孙钢告诉《财经》。

　　2004年1月，国家税务总局局长谢旭人曾指出，各部委已为开征燃油税进行了大量准备工作，现已进入审批程序。也许是外界过于关注开征时机，忽略了上述讲话对燃油税的完整表述——“关于取消养路费、统一开征燃油税的工作”。显然，其含义仍是费改税。

　　而根据新华社的消息，目前已经制定的燃油税政策，也仍只是把现在的每辆汽车要交的养路费转换成燃油税。

　　“如果只是替代养路费，燃油税的目的就错了。”汽车专家黄永和指出。目前，车购税主要用于建路；燃油税的方案一直未改，拟用于养路。他认为，燃油税“应该是一个在使用阶段征收的税种，其原则是多耗油就多交税”。

　　作为油品消耗主力，汽车(主要是乘用车)过去几年在中国迅速成为最热门的家庭消费品。中国汽车工业协会统计，2003年底中国汽车保有量约2400万辆，其中私人用车占50.33%。就此，国家税务总局李三江司长指出，燃油税的推出对公众的影响之大可谓涉及千家万户，甚至远远超过日前的印花税下调。

　　燃油税普遍被视为最有效的财政调节手段。按照国际惯例，它是一项以提高油品价格控制消费总量、提升能源使用效率的财政政策，并非仅仅“税费之间的转换”。

　　据欧洲汽车工业协会北京首席代表戴麟(Dominic Declercq)博士介绍，上世纪70年代欧洲诸国开始推行燃油税，主要目的有二——控制汽车能源消耗；筹措资金进行道路交通系统维护。同为全球汽车制造中心，德国的燃油税为油品价的260%，法国更高达300%。

　　与中国一样仰赖原油进口的日本，其燃油税税率亦达120%，整体而言仍可算对汽车课税最重的国家。以拥有一辆车重1100公斤、排量1800cc、价格180万日元的乘用车为例：日本消费者从购置到完成九年使用期间，共需支付约164万日元的汽车相关税，约为购车价91%；其中汽油税一项便达到44万日元，已接近购车价格的25%。

　　“汽油昂贵，使消费者自觉重视节能问题。”日本汽车工业协会中国首席代表本川浩告诉《财经》，“在日本，汽油价格是影响汽车消费的最大因素。”

　　反观中国，消费者对汽车价格、维修、品牌、车型、性能甚至颜色的关心远远超过对油价的考虑。其主要原因在于，国内拥有一辆汽车最大的投入是购置成本。

　　国家税务总局一位官员也十分看重燃油税对节能的促进效果。他认为，国内现有的与汽车相关的税费不少，但应用在道路修建上的很少。在德国，燃油税明确用于修建高速路。“现在中国人对于石油的消费是没有理性的。”这位官员说。

　　技术取代？

　　作为最有效的财税调节手段，燃油税既已长期搁置，日益急迫的能源问题又将如何应对？国内各界不约而同想到了技术。

　　2004年9月，国家发改委参与了在陕西、宁夏建立煤变油装置的可行性研究，预计项目总投资将达60亿美元。此外，黑龙江、安徽和河南等八个省开始推广使用乙醇汽油，即将乙醇和汽油按一定比例混配使用。

　　英国“经济学家情报社”则认为，煤变油是一项有争议的技术，成本昂贵之外，亦易造成污染问题。应对能源问题，中国政府目前只能在两个决策中选择——要么限制汽车销售，要么大幅度提高油价。

　　据日本汽车工业协会中国首席代表本川浩介绍，目前日本车在排放净化方面技术领先，可减少对空气污染，但并不有效减少用油量。欧洲则倾向于采用柴油车，燃料更便宜，节油效果更好，二氧化碳排放量也更小。

　　虽然大众曾尝试在中国市场投放柴油发动机轿车，欧洲汽车工业协会北京首席代表戴麟却直言由于油品质量参差，“目前在中国推行柴油轿车的条件并不成熟”。至于蓄电池电动车和燃料电池车，因为成本太高或技术不成熟，在全球任何一个国家都不具备大规模商用的可能性。

　　国务院发展研究中心副主任陈清泰属于中国的“老汽车人”。他指出，目前中国的车型结构不合理，汽车的排量、尺寸、重量等超过很多欧洲大城市的用车标准，百公里平均油耗比上世纪50年代的日本和欧洲要高；同时，高耗油的SUV车、宝马、奔驰等豪华车销售迅速增加。

　　陈清泰认为，应考虑逐步提高成品油价格，比如燃油税率从30%起、提高到50%甚至达到100%的水平。

　　据汽车业专家黄永和测算，目前中高档车(排量>2升且价格超过20万元)是利润最高的车型，单车利润可达2万-6万元。从商业角度，制造商有足够动力推出更多生产中级车或更高档车型。“厂家怎么做，还是看下一步到底给什么政策。”黄永和表示。

　　此外，有专家指出，德国和日本在汽车节能技术的应用方面已是全球顶级水平，仍同样借重燃油税的调节能力。

　　夭折的消费税减征

　　反观中国，正在展开的技术节能试验，却似乎对燃油税产生了替代或抑制作用。

　　财政科学院税收政策研究室主任孙钢表示，单就油品而言，燃油税面临的情况越来越复杂。一些省份开始用乙醇汽油，但乙醇汽油是否与汽油的采取同样燃油税率？另外，各地方还出现了很多非国标油品，如97号、98号、90号等。这些油品含有各种添加剂，质量不稳定，存在质量管理和标准确定的问题。

　　“仅在油品方面，燃油税出台前就有太多工作要做。”孙钢说。

　　尽管在公众眼中，燃油税千呼万唤不出来，但亦不可说有关部门“无所作为”。

　　早在2003年12月31日，经国务院批准，财政部与国税总局联合发出“通知”(财税[2003]266号)，对低污染排放小汽车减征消费税。这份文件规定：自2004年7月1日起，企业生产销售达到相当于欧洲Ⅲ号排放标准的小汽车可减征30%的消费税。

　　但是，这项鼓励政策生效不到两个月，2004年8月30日，财政部与国税总局再次发出“通知”，暂缓执行上述低污染排放小汽车减征消费税政策(财税[2004]142号)；原因是“鉴于目前小汽车欧洲Ⅲ号排放标准正在制定中，符合欧洲Ⅲ号排放标准的车用油品质量尚未解决”。

　　“这其中存在重大的(政策)失误。”一位汽车专家评论说。他认为“暂缓执行”其实与“无限推迟”并无差别。

　　孙钢解释，目前国内还没有自己的欧III标准，换言之，是直接沿用还是制定“中国自己的标准”始终没有确定，“搁置，主要因为各部门之间没有进行很好协调”。

　　本川浩则认为，有关部门取消税收鼓励政策，也许是因为达不到标准的车型还比较多。“政府本来希望普遍鼓励，但一旦成了奖励某一家企业的政策，就违背了初衷。”本川浩说。

　　据摩根士丹利的分析报告，如果按此税收鼓励政策，广州本田凭借先进的排放技术，2004年全年可增加约930万元人民币的收入。

　　据接近商务部的人士透露，今年一季度，将有关于汽车节能方面的新动作，但“不是关于燃油税”。孙钢则认为，鉴于交通部已收取了今年上半年的养路费，短期内，出台燃油税“是不可能了”。

　　“(燃油税)不是方案的问题，是决策的问题。”孙钢指出。