新一轮一号文件开启反哺时代

　　本报记者 王 梓 主持

　　2004年1月30日，新华社全文播发了《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，是为新世纪的第二个以“三农”问题为专题的“一号文件”。权威人士表示，按照中央的部署，“一号文件”在今后几年仍将以专题的形式持续下去，最终形成解决“三农”问题的一揽子方案。

　　这显然是给全国9亿农民送上的一份春节厚礼。一号文件每年都有，而竟成为农民的“专利”，这缘于中央在1980年代连续五年给农民的惊喜。当时的“一号文件” 系列彻底确立了联产承包责任制，在微观机制上释放了农村经济的活力，农业生产和农民收入在短期内得以爆炸性增长，改革取得了皆大欢喜的效果。

　　但是，这种短期的恢复性增长仅仅维持了7年，以后更长的时间内，城乡收入差距持续扩大，农村县乡财政举步维艰，农村金融体系日渐萎缩，城乡二元结构矛盾越发突出，正如本次“一号文件”中所判断的，“农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立”。

　　2005年农业和农村工作的总的要求是，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。这是对“以工促农、以城带乡”之“反哺”政策趋向又一次有力的确认。

　　2月1日，原中央农村政策研究室副主任刘堪、原国务院农村发展研究中心副主任吴象、国务院发展研究中心农村部部长韩俊、农业部产业政策与法规司副司长张红宇、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军共聚21世纪北京圆桌第35期，探讨“三农”困境和“反哺”政策提供的可能。

　　“一号文件” 的两个系列

　　《21世纪》：和1980年代的五个“一号文件”以及一个“五号文件”相比，从去年开始的新一轮“一号文件” 的出台，从背景到内容有什么不同？

　　刘堪：1980年代的“一号文件”，我认为解决的问题比较集中，始终围绕大包干这个中心展开的，经营体制的转换是那一个阶段的核心任务。当时的文件主要目的是要农民放心，让干部有决心执行政策。1982年开始的五个“一号文件”出台之后，1987年中央又出台了一个五号文件，这个“五号文件”把过去五个“一号文件”中的主要内容概括了一下，有告别的意思。

　　吴象： 1980年代的“一号文件”，确定了联产承包责任制，通过所有权和经营权分离，使农民掌握了生产经营的自主权。 “一号文件”调动了农民的积极性，很快实现了经济的增长。

　　当时的“一号文件”讲“总的精神”，是要保障农民的物质利益和生产积极性。但在文件执行过程中，计划体制“总的精神”是压制农民的，通过廉价收购农民的农产品，利用“剪刀差”实现工业化的原始积累，而农民没有分享到工业化的成果。

　　邓小平南巡讲话，提出建设有中国特色的社会主义市场经济，才把体制的问题逐渐解决，但计划经济体制并没有从根本上得到解决，城乡分割、二元结构的状况没有从根本上改变。

　　温铁军：1980年代的“一号文件”，既是两次思想解放大讨论的产物，也是贴近农村当时改革和发展实际的大量调查研究的结果。因此，当年提出的政策具有相当重要的实际意义。大多数农民因此而得到实惠。现在的情况是，利益结构已经形成并且固化，农村基层贯彻落实“一号文件”也缺乏载体，因此非常困难。去年的一号文件强调“两减免、三补贴”，但是到基层去了解，很多农民不知道。这就是贯彻不力。

　　前年我说过，本届政府要化解“三农”困境“任重道远”，这说的是后半句话，前半句话其实就是“积重难返”。在去年一号文件出台的时候，有的媒体报道我说“似曾相识燕归来”，但也没有人注意，那前半句话叫做“无可奈何花落去”。也因此，我看这次的一号文件实事求是地强调农村问题严重，有重大历史意义，在很大程度上回归了十一届三中全会提出的思想路线，给我们正视现实奠定了基础。

　　《21世纪》：相比以前一轮文件“纵论”的形式，这一轮“一号文件”的特点是，从去年开始，中央高层计划每年的“一号文件”关注“三农”问题的一个主题，最后成为一个“体系”，对于这种形式，我们怎么看？

　　吴象：我觉得这一点非常好，2004年“一号文件”的执行是整个去年国民经济发展的最大亮点。2003年1月胡锦涛在中央农村工作会议上要求把农业放到全党工作的重中之重，即从整个战略上、体制上解决问题，农业不仅是经济工作的重点，而且是全党的工作重点，各部门都要服从，更要排除歧视农民的思想。这个“一号文件”系列比1980年代几个老的一号文件含金量多，也得到了比较好的进展。过去中央也提“多予、少取、放活”，但是中央财力有限，真正能补贴到农村的钱是很少的。当然，我们也清醒的认识到，“三农”问题非一日之寒，也非“一日之暖”能够解决的。

　　“农民增收”与“提高综合生产能力”

　　《21世纪》：去年旨在让农民增收的“一号文件”取得了哪些成绩？

　　张红宇：去年一号文件的主题是解决农民收入问题，同时，要求恢复粮食生产，确保国家粮食安全。从效果上来看，盘点去年的农业形势，成绩可归纳为五个方面：

　　第一个方面，粮食生产目标。前年粮食产量是8613亿斤，去年达到了9390亿斤，超额完成9100亿斤的预期目标，这是建国以来增产幅度最大的一年。此外，去年粮食增播了3000万亩，也超过了预期目标。

　　第二个方面，农民收入目标。农民人均收入前年是2622元，去年提出的目标是农民收入增长5%以上，结果去年农民人均纯收入是2963元，增加了300多元，实际增长了6.8%，这是自1997年以来增收速度最快，增长绝对量最大的一年。

　　第三个方面，农村经济体制改革在一些方面有较大突破。粮食流通体制改革上，全面放开市场，放开经营，改革力度相当大。税费体制改革上，去年农业税费减免、取消除烟叶以外的农业特产税，农民少支出了302亿，加上中央和地方拿出三笔钱对农民进行补贴，实施粮食直补、良种补贴、农机补贴，共转移支付了450亿。还有农村金融体制改革也取得了一定成绩。土地征占用制度的改革方面，去年10月份国务院出台了28号文件，严格界定土地征占用的范围，大幅度提高对失地农民的补偿标准。

　　第四个方面，解决了多年来拖欠农民工工资的问题，改善了农民外出务工环境。去年仅建筑行业共清欠农民工工资330亿左右。

　　第五个方面，干群关系在去年得到缓解。过去农民负担过重，引发的农村恶性事件非常突出，去年农村税费改革，加上其它优惠政策实施，大大的缓解了农村社会矛盾，由于农民负担导致的恶性案件大大的减少，是最近几年农村恶性事件最少的一年。

　　《21世纪》：目前，“三农”还存在哪些难题待解？

　　张红宇：存在的问题和今年出台的农业政策也有直接关联。

　　第一个问题是粮食生产的基础还非常不稳定。我国的粮食还存在400—500多亿斤的需求缺口，去年的产量也仅能满足需求量的95%左右。同时耕地减少和需求增加的趋势是不可避免的，这一增一减，对于粮食生产的综合压力是很大的。

　　第二个问题是城乡之间的收入差距依然是扩大的。尽管去年农民收入增加300多元，但城市居民收入去年增加了900元。前年城乡收入差距是1：3.23，去年城乡差距也没有缩小，还是1：3.21的关系。实际上，包括各种福利和保障在内，我国城镇居民和乡村农民扣除纯收入中的食物部分收入之比大概是1：6。除了城乡之间的差距，还有区域之间农民收入的差距，最富的上海，最穷的贵州，现金收入之间相差五倍。农民内部的差距也是很高的。

　　第三个问题，农业科技对粮食增产、农民增收的作用还很有限。科技对于农业的发展越来越重要，但是近些年突破性的农业科技成果不多。加上实行市场经济后，农业技术的推广体系建设也受到一定影响，农业科技到农户的“最后一公里”问题还没有得到很好解决。

　　第四个问题，农业的资源压力很大。我国耕地资源是世界平均水平的40%，水资源是世界平均水平的四分之一，现在中国耕地已经减少到18.5亿亩，用占世界9%的土地养活世界21%的人口，而且日子还要过得不错，困难很大。

　　第五个问题，农村改革还任重道远。包括农村投融资体制改革，土地征占用制度改革，农村税费制度改革及后续制度建设，都有不少新问题，需要不断创新思路。

　　最后一个问题，就是我国现在已经进入WTO后过渡阶段，世界农业对中国农业的挑战和压力会更大。

　　《21世纪》：今年中央一号文件的重点是“提高农业综合生产能力”，其背景和意义何在？

　　张红宇：今年中央之所以把一号文件的主题确定为粮食综合生产能力，是因为解决好综合生产能力，既解决了当前问题，也是解决了长远问题；既着眼于农民收入问题，又关注粮食问题，核心是建立粮食增产和农民增收的两个长效机制。

　　工业反哺农业时代到来

　　《21世纪》：今年的一号文件突出体现了对农村扶持力度的加大，进一步落实“多予，少取，放活”的方针，这是否对工业反哺农业趋势的一个长期落实举措的开始？

　　刘堪：从去年一号文件开始，应该说农业政策已经进入“反哺“阶段。去年是直接增加了农民的收入，今年是直接补到农业生产建设。解决这些问题，是多年以来我们所呼吁的。

　　国际上有一个共识，就是人均国民收入到了600-1000美元这个阶段，应该城市支援农村、工业反哺农业。按照这个标准来说，我国的“反哺”措施，完全是必要的。当然，我国工业化还没有完成，就是说我国的农业资源向工业转移这个过程还没有完成，比如说土地、劳力。现在政府采取的措施，大量的是逆市场调节的措施，通过行政手段来实现。农村的问题的完全解决，还要靠如何把农民从农村转移出来，如何提高农民的素质如何实现农业集约化、现代化等。这些问题不解决好，国家的补贴不往这个方向上努力，只能是事倍功半。

　　韩俊：改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民是大势所趋。

　　胡锦涛在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在去年召开的中央经济工作会议上，胡锦涛又提出：我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的论断是对国际发展经验的总结，也是对我国经济发展阶段的判断。

　　尽管我们现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了到了反哺农业、支持农村的实力。目前公共财政对农村公共产品或公共服务领域投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大。应当更加自觉地调整国民收入分配格局，更大幅度地调整政府财政支出结构，更加积极地支持“三农”发展。

　　张红宇：纵观世界各个国家工业化的过程，进入工业化中后期阶段以后，依靠工业提高农业现代化水平是一种普遍的趋向。

　　去年我国GDP达到13万亿，差不多是1.5万亿美元；财政收入已经达到了2.6万亿；城镇化水平前年已经达到了40.5%，去年肯定超过41%了；我国农村劳动力前年是4.89亿，但真正从事农业生产的不足2亿，其余的大部分从事二、三产业或处于剩余状态。此外，目前我国二、三产业在GDP中的比重已经突破了85%。这都表明中国已经确确实实进入工业化的中期阶段，理所应当借鉴国外发达国家的经验，开始对农业进行反哺，以工支农、以城带乡。

　　温铁军：从历史角度看，我国以前是从农业提取积累来支持工业化，1980年代就有很多学者测算过，在1978年改革开放之初，中国当时国有工业固定资产总规模是9000亿左右，其中从农业提取的积累是6000亿左右，也就是说中国最初的工业化的原始积累主要来自于农村，这一点20年前就已有共识。

　　目前，城市反哺农村也已经具备条件，去年中央财政增收了5500亿。自从1990年代以来，国家的财政投资基本上是以城市为主的，但是，从2003年开始，胡锦涛当时就提出要把新增财政用于公共品的开支，主要用在县以下的基层。最近胡锦涛把它强调为“两个反哺”，这个完全是符合现实客观需求的。

　　“反哺”的矛与盾

　　《21世纪》：工业反哺农业，可以从哪些方面着手呢？

　　韩俊：首要的一点就是要“以税惠农”，让农民长期休养生息。2003年全国农业税及附加收入460亿元。农业税收入占全国税收收入的比重下降至3.2%。就我们国家的财力来讲，已经具备了取消农业税的条件。在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。

　　其次，要切实增加对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重较大。而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。在取消农业税以后，要研究如何将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。“让公共财政的阳光普照农村”的提法已经深入人心。

　　第三要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，加快实行免费义务教育；改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。

　　还有一点是要完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，目前我国农村还有2600多万贫困人口，其中1200多万是丧失了劳动能力的残疾人。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。

　　《21世纪》：目前已经有25个省市取消了农业税，与此同时，大量的县乡负债还没有解决并有可能因为税收的取消而增加，这个矛盾怎么解决？

　　张红宇：县乡负债来自于多方面，包括过去乡村开办企业，破产后形成的债务，也包括一些地方为完成达标升级任务形成的债务，当然，乡镇机构臃肿，食之者众，生之者寡，借钱发工资，也会形成债务。怎样化解？从政策这个角度来讲，一是不要欠新债；二是要从根本上精简县乡机构，精兵简政；三是国家要加大对乡村教育、卫生、文化的转移支付。

　　温铁军：地方乡村财政的负债问题，早在没有实行减免税之前就已经明显地反映出来了。

　　因为农村的小农经济作为一种经济基础，不适合承载庞大的上层建筑，不适合承载庞大的政府系统。以往农村负债基本上都是从上而下的，是行政系统下达的各项指令造成的。我的意见就是哪个部门下达的任务，哪个部门造成的负债，哪个部门负责解决，这样至少可以减掉三分之一以上的债务。现在负债问题已经很严重了，据财政部财科所的调查，去年负债额是6千亿到1万亿，比1999年增长了一倍以上。不能指望让基层自己消化，如果有关部门不承担责任的话，基层是消化不了的。

　　另外，很多债务是以前的一些宏观政策执行过程中造成的，比如关闭“十五小”、关闭乡村农民合作基金会并没有补偿，都是一声令下就关了，国家并没有拿钱补偿。国家对这部分的补偿大概又能减掉债务额的三分之一。剩下三分之一才是因为乡镇挥霍或者亏损造成的，这一部分就好化解了。

　　构建农村金融体系

　　《21世纪》：这次“一号文件”突出的另一个主题就是“改革”，那么如何深化农村的改革呢？

　　韩俊：当前，农业和农村发展仍面临着体制性矛盾的制约。特别是农民进入市场的组织化程度低和农村金融体系改革滞后的问题，是农村农业和农村发展面临的两个重大制约。我国大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，农民在市场交易过程中谈判地位低，利润分配向中间商倾斜。将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险；如何完善中国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度；如何处理农民合作经济组织与政府的关系；如何创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境；如何借鉴国外有关发展和规范合作社的经验，等等，是需要认真研究的重大问题。

　　《21世纪》：“一号文件”特别提出了改革和完善农村投融资体制，其中金融改革是最难的一块，有消息表明，今年央行会出台关于农村金融的总体改革方案。在改革的取向上，如何进行呢？

　　韩俊：20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，但至今仍然是金融体制改革中推动难度最大的改革。1990年代中期以后，农业银行大量收缩在农村地区的机构网点，在农村金融领域的功能趋于弱化。农村吸收的资金流到城市的规模平均每年高达700亿-800亿元。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，无力解决农民贷款难的问题。

　　刘堪：解决金融问题有两个途径，一个是发展政策性的农村信贷，这也是政府要拿钱的；另外，农民自己要搞合作金融。合作金融必须由农民行使主权，在市场经济体制下运作，否则只能徒有虚名。

　　张红宇：从总体解决思路上来讲就是四句话，即构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。第一就是要推进信用社的改革；第二，县下金融机构应该向农业倾斜；第三，国家要加大对农业的中长期信贷；第四，要进一步推进小额信贷，研究金融担保等问题。第五，要构建一个完备的商业金融、政策金融和其它金融一体的农村金融网络。此外，最值得关注的是农业的保险问题。1990年代以来，农业保险问题非常突出。过去开办农业保险业务的各家保险公司纷纷撤离，只剩下上海和新疆建设兵团还有一点农业保险成分。从去年开始，吉林、新疆、上海、成都等地搞了农业保险试点，法国安盟集团进入成都，都取得一定的效果。今年借助中央一号文件，要进一步建立健全农业的保险制度。从方法上来讲，可以对一个产业、一个产品进行保险试点，而不要求全行业进行保险，可以把财险、寿险捆绑在一块，并对保险实行补贴政策，由国家对这种保费亏损进行补贴。

　　温铁军：我在1990年代末期曾经做过比较完整的调查研究报告，对农村金融问题形成的基本判断，就是任何商业银行都不可能对两亿多兼业经营的小农户提供信用服务；后来，这成为一个大多数人都认同的判断。

　　历史上小农经济就和高利贷金融是难兄难弟，以前和金融部门的人讨论，他们要么主张民间自发金融，要么主张加强监管，搞正规金融，加强国家的信用合作社体系。但其实这两种方式是两个极端。

　　要老老实实地承认对小农的金融服务是一种政策金融，而且农村金融改革就得结合中国小农经济的特点，真正推进农民合作金融，允许按照2004年“一号文件”提出的发展多种形式的、多种所有制的金融组织，允许农村社区内部自我服务的合作金融，并给予足够的法律空间，如果盲目照搬商业金融制度，结果必会酿成大祸。

　　城镇化解决“二元结构”困境？

　　《21世纪》：解决“三农”问题，一个长效机制就是要逐步改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制，这方面具体如何实现？

　　韩俊：可以通过推进城镇化来实现。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年镇化率将达到57%，城镇总人口8.28亿。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。

　　首先，推进城镇化进程，统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城就业创造更多的机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。

　　为此，要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道；要高度重视依法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能力；要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件，让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。

　　其次，在城镇化加快发展的过程中，要维护好农民的合法土地权益。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。

　　近年来，征地引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是土地政策方面还存在一些重大缺陷。一是政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽；二是土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地经营权的拥有者农民的利益受到侵犯；“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。有关专家测算，在改革开放的20年中，大概有两万亿以上的土地出让金用于城市的建设，而这两万亿的土地出让金进入城市，并没有带来太多的农村人口向城市的稳定转移。

　　三是土地税费结构不合理，政府重费轻税。四是地方政府用土地招商引资，由此导致稀缺的土地被大量占用。国土资源部估计，1980年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，比走私造成的损失还要大。

　　从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。要明确界定公共利益需要，公平对失地农民进行补偿。按照被征用土地的原用途给予补偿，这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。征地补偿标准未包含土地的增值部分。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。

　　张红宇：我觉得，第一，中国城镇化道路应该是多元的，大中小共同发展，不能片面强调大城市功能，也不能片面讲小城镇发展。在多元化的发展中，城镇化应该更多地关注县域经济的发展。我当过两年的县委副书记，对这个体会比较深。第二，不要为城市化而城市化。城镇化、劳动力转移和农业现代化，互为表里，互为因果，这三张牌要一起打。农村劳动力流出来，一是可以推动城镇化发展；另一方面，为农业现代化创造前提。第三，城镇化要靠市场经济推动。第四，城镇化一定要有产业支持。离开了产业支持，必然会失去人流、商流、物流、信息流，所谓城镇化就是空谈。

　　温铁军：如果说城镇化是缓解“三农”困境的一个主要路径，我觉得这个是对的，城镇化是一个普遍经验，这无可厚非，任何一个国家的经验也都是如此。但是中国是一个人口大国，资源小国，如果也要像欧美那样建设发展就麻烦了，恐怕资源会是一个约束因素，我国现在水、土、矿、环境这些资源已经透支了。从国土面积、水土资源条件各方面来说，没有哪个国家像中国这样以这么有限的资源支撑了庞大的城市人口。所以，我国的城市化进程需要加快，但不能太激进。

　　对于“融入城市”的说法，1980年代大家都比较热衷，我在1985年讨论当年的“一号文件”时，主张打破城乡“二元结构”，当时一些老一辈的革命家都接受，但是实际执行遇到的问题就很多。我们对这个问题认识还不够，暂时还得两条腿走路，一方面推动农民进城，另一方面稳定乡村经济。这并不等于反对城市化，我只是主张不要把问题简单化。

　　刘堪：1980年代，有些地方搞人为的小城镇，结果投资下去没人来，行政干预的后果是灾难性的。要在市场的基础上做合理的规划，尊重农民的选择。

　　粮食安全的国际和国内因素

　　《21世纪》：即便大力度推进城镇化进程，2010年我国农村人口仍会有7亿人左右，2020年农村至少还会有5亿以上的人口。在农村本身的发展是本次“一号文件”的核心，农村发展的关键又何在呢？

　　韩俊：在理顺城乡关系的基础上，要通过加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。这样，首先要确保我国粮食安全。从中长期来看，我国粮食产量增长在总体上还不能满足消费增长的需要，每年均有缺口，产消自给率将会下降。中国作为一个大国，粮食供给不能指望过度依靠国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。

　　刘堪：多年以来，粮食问题似乎是我国的紧箍咒，是前进的后顾之忧。为什么不可以放开思想，从战略上考虑一下粮食问题呢？

　　我觉得，粮食也要依靠国内国际两个市场，有比较优势交换才是正常的经济交换。我们土地资源十分紧缺，北美、澳新、南美土地资源是很宽松的，甚至包括欧洲国家，休耕地都是5%-10%。我国人多地少，让农民在种粮上致富是难办到的。应该把粮食的自给率放宽一些，利用两个市场，以减轻对农民和对生态发展的压力，也不要把国际市场上的商品粮总量看得过死，有了长期合同，情况会有变化的。

　　当然，我赞成“技术第一”的说法，技术如果上去了，很可能需求问题就容易解决了。

　　张红宇：当前粮食大的需求格局是“三增一减一平”。“一增”是总量增加，每年城乡粮食消费要增加100亿斤左右，即1%；“二增”是饲料粮的增加，最近这几年，畜牧业的粮食需求每年增加2%左右；“三增”是工业用粮增加，包括工业酒精、淀粉、制药等；“一减”是直接消费口粮减少；“一平”是2%的种子用粮，总值基本上没有什么变化，增减数据是百分之零点几。

　　从国际贸易来看，现在全球的粮食贸易量除掉豆类是2.3亿吨，中国粮食增减一个百分点就足以影响国际市场。我们不一定要强调到95%的自给率限制，但是，我觉得中国作为一个大国，基本的粮食安全还是要提的。

　　《21世纪》：如果说粮食安全主要靠我们国内的土地上想办法，那么通过粮食增产能否实现农民增收？

　　刘堪：实行免税直补等政策，对粮食生产当然有利，但我国粮价不可能涨到像日本、韩国当年那样，是国际市场的八倍、十倍以上。除了农民负担很重以外，环境承受力也有问题，用大量的化肥农药支持高产，时间长了不行。

　　张红宇：从资源状况来讲，美国一个家庭农场占有耕地大概是200公顷，欧洲是20-40公顷，日本一个家庭耕地资源是1-2公顷。中国现在是多少呢？18.5亿亩地，2.47亿农户，一户也就是半公顷，属世界最小规模的农户。这是我国农民靠种粮不可能走上富裕之路的主要限制因素。

　　当然，农民收入低的最主要的原因是外部环境的制约，由于二元经济社会结构，使农民收入在长时期内上不去。但从农业自身来讲，由于农业劳动力人均耕地占有量非常少，导致生产率很低，不要说跟美国和其它发达国家相比，就是中国自己第一产业劳动生产率也才是第二产业的1／8、第三产业的1／4。因此，在我们国家进入工业化中期阶段后，一是要按胡锦涛的“两个趋向”的要求去做，同时，大胆地推进农村土地制度创新，在农民自愿的前提下，适度推进规模经营，通过规模经营获得足够高的劳动生产率，进而获得较高的农业收入。

　　规模经营存在两个前提，即农村劳动力大量转移和土地保障功能的淡化，同时，强化土地的收入功能，这就要求国家逐步构建农村社会保障体系，解决离开土地农民的后顾之忧。通过这种方式，形成适度的土地规模经营。这样，农民来自于粮食的收入也是可以增加的。

　　这就涉及到农村土地制度的改革。能不能把承包权进一步分解为使用和承包权？我国农民拥有经营权、收益权，但是没有处分权，不光农民没有，集体也没有。在终极所有权归属国家的前提下，能不能实行所有权、承包权、经营权三权分立，农民能不能得到处置权？

　　现在，大部分农村劳动力流到外面，剩下的劳动力可以分解为两种，一种叫农民企业家，一种叫农业工人。大量农民把承包权转让出来，转让的土地让农民企业家经营，他拥有使用权，给转让方交租金。这实际上是可以推进农业适度规模经营，并进一步提高土地生产率、劳动生产率以及农业效益，通过农业经营也可以增加农民收入。

　　(实习生马娟、戴志勇参与整理）