我国林业发展体制障碍凸现 福建或可率先突破

　　见习记者 刘伟 永安 福州报道

　　从家庭联产承包责任制产生到国有企业改制，中国经济改革之轴，始终围绕于产权的重新界定。由此，中国市场经济与社会政治体系重构，才具备了发育的基础。

　　集体林地的改革，首先面对的，是一个初始产权分配的过程，在目前基层政治架构之 下，个人—集体—国家再次博弈之时，我们仍需时刻质问此过程是否足够公平，我们的基层政府和官员是否能更多抽身其外，专注于公平理念维护，而不是据位谋私利于其中。

　　可关注的是，不同于乡村土地的改革，福建林改试点的过程，同时发育了山权、林权交易市场。可以肯定，一个竞争且效益至上的市场，将为中国的林改提供新的生机与活力。

　　相应的，从重庆的托管造林个案调查中，我们可以看到，在集体林地产权依旧界定不清之下，各怀心计的资本进入市场带来的，可能并不是经营效率的提高，而是投资者的风险和种种违规行为的如影随形。因此，我们不得不一方面目视集体林业资源继续低价流失，另一方面无助于市场的无序与败坏。

　　诚然，无论是林权改革或是其他改革，产权界定与市场发育中，公平与效益的兼顾，都可以视为中国改革无法漠视的基本原则。

　　桎梏我国林业发展多年的体制“瓶颈”，正在福建八闽山乡间被悄悄打破。

　　日前闭幕的福建两会期间，福建省林业厅厅长黄建兴透露，历时3年的“以林权到户为核心”的福建集体林权制度改革已进入最后“收官”阶段，我国集体林地的产权制度改革将在福建省范围内获得率先突破。

　　福建、贵州、浙江为此次全国林业改革与发展试点省份。业内专家分析，新一轮的全国范围内林改已“为时不远”，这将是继土地联产承包责任制后农村的“第二次革命”。

　　林权到户

　　“八山一水一分田”，山地是福建农村最重要的生产资料之一。福建全省2600多万农业人口很大程度是靠山吃山，但长期的现实是，农民靠山却并不能真正“吃山”，“山林”一度是贫困的代名词。

　　福建省林业厅提供的资料显示，林改前(2003年前)福建省森林属权的格局是，在1.35亿亩林地所有权中，国有占10%，集体占90%；在林木所有权中，国有林占8.1%，集体林占90%，国有和集体共有林占0.12%，未定权属林占1.78%。

　　在集体林中，给农民划的自留山仅1105.6万亩，集体林的主要经营模式是落实生产责任制到农户，具体的经营收益由村集体决定，农民对林地的支配权利很弱，名义上林权是所有者，但实际上却没有多大的发言权，致使大部分农民无山可耕。

　　记者掌握的国家林业局赴福建省调研组的一份报告中指出，“其直接后果就是形成长期以来的林木产品处置权由村集体把持，一切经营活动由村干部说得算，农民得不到应有的实惠，广大农民所持林地股权形同虚设”。

　　福建省林业厅政策法规处温处长介绍，福建本次林改是在保持林地集体所有和用途不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户，发换林木林地权属的唯一法律凭证——林权证，建立规范有序的林权流转机制，引导林业生产要素合理流动和森林资源优化配置。

　　根据温的表述，此次林改与历次林改显著不同在于，“一是从法律上确立了林权到户，确保私有林的合法性，二是使林地使用权和林木所有权流转变成农民自主自愿的有偿行为，农民对于林地的所有权、收益权、经营权得到法律上严格保护，村集体统一管理模式逐步退出了历史舞台。”

　　记者从福建省林业厅了解到，截至去年12月底，福建省林权改革累计完成明晰产权的村有9807个，占有改革任务村总数的87.3%；累计完成明晰产权面积7330.8万亩，占全省应改革面积的89.3%；集体商品林林权累计登记面积6301万亩，累计发(换)林权证面积2204.2万亩。

　　但实际情况似乎似乎更为复杂，以福建林改情况最好的永安市为例。记者在该市燕北街道飞桥村采访了解到，该村共有林地9000多亩现在的林权证明仍为1982年颁发的“林权落实到集体”的证书，福建的林改已经进入最后阶段，而飞桥村至今仍有村民不知道政府推行林改的事宜。

　　该村村民邓冠权告诉记者，2004年集体林地就有1000多亩在大多数村民毫不知情的情况下被卖出，“卖给谁，卖了多少钱谁也不知道”。

　　而在林改前，这种买卖更是司空见惯的事情。一直以来，我国集体林区普遍存在“五难”现象，即造林难、护林难、防火难、投入难和科技兴林难。群众不愿造林，集体无力造林，林业部门没钱造林，一些地方还出现了“要致富上山去砍树”的现象。

　　集体林权不明是全国性的，我国农村集体林权属迟迟没有做到彻底，一个重要原因就是在于“国家主要是担心放权后，会出现乱砍滥伐的现象”。

　　实际上，上世纪九十年代初期，地方政府为了缓解当时修建高速公路的“路债”，曾对集体林地做过一次较大规模的变卖套现，主要采取林木转让、押金承包的经营形式，造成林地集中到少部分人或组织手里，出现大量干部林和大户林。

　　中国人民大学农业和农村发展学院院长温铁军教授在接受本报采访时指出，以上两次林改所导致的直接后果，就是目前全国的林地实际上由三种类型组成：“三定林”、干部林、大户林，其突出的表现就是产权不明晰，利益分配严重扭曲。

　　配套改革是重中之重

　　此次福建林改范围是集体商品林。福建可利用多数是人工林，林改后农民从林地得到收益不多。据业内专家介绍，特别是经营用材林，生产周期长，30年的资本沉淀才有一次收益，而且由于火险等自然风险多，农民没能力承担，小规模投资林地比较利益不高，从资本经营水平方面看，农民没优势，其投入则意味着收益往往是从头开始。

　　“从全国来讲，林地的初始确定，产权的初始确定，这只是一个开始，更重要的是产权能够进行流通交易。如果只搞初始产权确定并不是完整的改革，只有进行第二个改革才算是深入的。”国家林业局祝列克副局长在福建考察时如此表述。

　　林权制度改革后，林地、林木权属明确，并落实到户、联户或其他经营主体，确实获得了农民的欢迎，但如何保证到手的自主权充分切实地得到行使，从而真正体现所有者权益，这是关系到林改成败的一个试金石。

　　新的林业产权制度能否落实，配套改革是重中之重。

　　“上两次我国南方林区林权制度改革的无疾而终，很大程度上就是因为相关的配套政策没有及时跟上，造成林农的盲乱心理。”福建省社科院院长严正对记者分析。

　　严正教授认为，在就业渠道多样化的社会现状下，投资林地比较利益不高，使承担能力弱的绝大多数农民面临着如何“盘活”林权的难题。为此，使林权从理论上的独立自主变成了可以流通的现实生产要素，需要的是流转顺畅的流通机制。

　　据福建林业厅介绍，在建立具体的流通渠道上，每个县市的做法不尽相同，其中以永安市最具代表性。

　　具体而言，一是大户找小户，流转的林地、期限、形式、租金等由大户与各林权持有者自行商定，由林业要素市场提供相关服务，不进行行政干预。

　　二是集体承包转租。通过村或小组与农户协商，把农户家庭林地承包过来，租给公司或大户经营，区域内个别农户不同意的用换林地办法给予调整。

　　三是“公司＋林农”，公司统一经营，林地所有者原林地自种，价格由双方民主评定，利润按比例分成。

　　最后是股份合作制。按自愿原则，把农户的林地以村、组为单位集中起来，并按其数量和质量折股量化到户，变产权为股权，收益按股分红。

　　但是，真正让林木、林地“火”起来的，是林权可以挂牌交易。

　　现时走访福建省永安市，城区干道边的全国首家“林业要素市场”让人耳目一新。通过这一平台，永安林业实现了由资源经营向资本经营的转折，依托这个市场，林木不需砍伐，可以像期货一样，随时进行变现。来自全市各乡镇的林权流转信息、林木交易信息，通过电子显示屏连续不断地对外发布，林木林地权证登记、资产评估、抵押贷款等功能一应俱全。

　　永安市林业要素市场主任刘永川介绍，截至2004年底，这里已达成林权流转交易面积13万亩，交易金额达8000万元，达成林权抵押突破5000万元，银行贷款累计已超过1亿元。

　　但这同时也给林农带来了一定的盲目性。记者在福建采访了解到，广大林农在得到属于自己的林地后，除了少数拥有较大资金的林业大户外，更多的林农则是选择了出售——农民把分到的林权一次性现金转让，其结果还是造成林地集中到少部分人或组织手里。

　　“这其中政府应关注的是，该种转让会不会影响到农民的收入，林权流转机制也是要素市场组成部分，也会伤害公平原则。农民通过把林权流转后，能否自然进入劳动力市场，解决就业谋生问题这是最重要的。”温铁军教授分析。

　　林业体制“瓶颈”

　　集体林权制度改革是集体林业的一次深层次、根本性改革。这项改革在解决处理各种历史遗留问题的同时，也将产生各种新的情况和问题。

　　根据前述专家的研究，“福建的情况极具共性”。目前我国大部分集体山林仍未改变集体统一管理的模式，“广大农民被排斥在外，既没有经营权也没有收益权，表面上看似人人都有份，实际上人人都没份。”

　　刘伟平教授介绍，在传统的林业体制下，我国林业建设之所以没有形成强大的资金流、科技流和人才流，一个重要的原因就是没有解决好林业发展的利益机制问题。集体山林虽然属于集体内部成员共同所有，但由于大部分山林产权没有落实到户，山林处置权掌握在村干部少数人手里，且历次林改不彻底、不到位，致使大部分农民无山可耕。

　　由此更多的导致了林业资源的流失。记者在永安市采访时，一位不愿透露姓名的当地林业公安人员透露，“除了闽北山区，其实本次可改的商用林林地已经不多，剩下基本都是残次林，好的林地早就被卖的差不多了”。

　　温铁军教授表达了相似的看法。“在全国范围内不仅是林地，包括土地在内，实际上农村集体可变现资本都存在大量被出卖情况，其间存在大量以权谋私情况，此次林改对广大农民而言，更主要的是国家为保障其权益而进行的体制上的突破。”

　　三明市人民政府处理山林纠纷工作小组办公室负责人介绍，“在此次林改的利益调整中，突出的存在着村集体与村民之间的利益矛盾、不同村民之间的利益矛盾。”该人士介绍，林改过程中，一些地方出现了当地农民有耕山需求与村集体无山林分配的矛盾，村集体对山林要转让变现与农民要落实家庭承包经营的矛盾，大部分农民无山可耕与山林归大户经营的矛盾，村内组与组之间或村民之间分配不均产生的矛盾。

　　实际上，对于林权制度能不能改，社会各界更关注的问题有两个，一是分林到户后，会不会引发新一轮乱砍滥伐；二是一家一户小规模经营怎样才符合林业规模经营要求。

　　目前，林改一定程度理顺了山林、山地的权属关系，农民的切身权益得到保障，过去一直困扰集体林区的“造林难”、“护林难”、“防火难”等难题逐步化解。有经济收益趋动，千方百计提高林地质量和规模成为林农的心头大事。

　　资料显示，福建全省非公造林比重由1998年的不足20%提高到2004年的60%以上。

　　此次林改的大背景是国家对于农业税费的取消。温铁军教授认为，此次林改等于在广大林区重新构建财产关系，山地使用费的收取为村集体提供了持续收入，这在国家取消农村税费、基层财政来源减少的情况下，为提高乡村治理能力提供了有力的财政保障。

　　尽管困难重重，实际上，林改的效果还是明显的。“体制的更新必然迸出全新的活力。”刘伟平教授感言。

　　根据记者调查，在福建林区，林改后全省主要林区村集体收入平均增收3万至5万元，沿海等少林区也在近万元。在林改比较到位的永安市，去年林业总投入达2.27亿元，同比增长1.8倍，全年更新造林9.2万亩，集体林造林中林农个人造林比重达94%以上。而在2002年，全市林地亩年投入仅26元。

　　福建农林大学经管学院院长刘伟平接受本报采访时认为，全国各地林业发展普遍遭遇体制“瓶颈”，林业体制改革已经到了紧要关头，“福建的林改经验或可借鉴。”