东北税改抵扣额缩水 财政部导演最后一分钟营救

　　本报记者 孙雷 北京报道

　　2004年12月27日，一份《紧急通知》迅速从财政部、国税总局向东北三省的财税部门下发。该通知对仅仅发布了3个月的东北税改关键政策做出重大调整，将原固定资产增值税的抵扣方式由“增量”变为“全额”。

　　尽管如此，东北税改的抵扣额却仍然大量“缩水”：2004年下半年东北三省的实际抵扣退税额只有12.8亿，而税改启动前的测算，全年允许抵扣的固定资产所含增值税税额却高达133亿元。

　　至于2005年税改政策何时出台，将会有怎样的调整，是否会向全国推开，将会产生怎样的影响，是否还会突然调整……这一切，都仍然是个谜。

　　“最后一分钟营救”

　　“如果不是年底税改方案做调整，2004年，东北税改的政策对于我们，恐怕就只能是墙上画的大饼了。”哈尔滨锅炉厂有限责任公司(以下简称“哈锅炉”)计财处的于卓敏处长颇有几分感慨地说。

　　于处长所说的“方案调整”，指的就是财政部、国家税务总局在2004年12月27日联合下发的那份《关于进一步落实东北地区扩大增值税抵扣范围政策的紧急通知》(财税【2004】226号)(以下简称“紧急通知”)。这份通知对东北税改的关键政策做出重大调整，将原固定资产增值税的“增量抵扣”方式转变为“全额抵扣”。

　　这种调整意味着：如果一家企业，2004年缴纳了增值税但税额没有超过2003年的水平，按照“增量抵扣”的办法，它将无法得到退税。但按照新办法，进项税(税率为17%)就可以获得抵扣。

　　这样，在2004年的最后一天，哈锅炉终于得到了宝贵的三百多万元退税款。虽然2004年产值高达50亿元；工人每天加班加点，产品仍供不应求；订单已经排到了2007年，然而，这家东北著名的大型工业企业却险些与增值税转型东北试点的东风擦肩而过。

　　在东北三省，遭遇同样尴尬的企业不只哈锅炉一家。按照“增量抵扣”方案，“三大动力”(哈锅炉、哈电机、哈汽轮机)，哈药集团制药总厂、三厂、六厂，哈飞等大型企业均将无法实行抵扣。

　　“紧急通知”同时还要求各级税务机关，“应退增值税款应当在2004年12月31日前及时退还纳税人。”从文件下发到退税的最后截止期，前后只有四天时间。像是拍惊险情节片，财政部、国税总局出人意料地导演了这样一场“最后一分钟营救”。

　　而据内部人士透露，税改方案的转变，是在2004年12月25日，全国税务工作会议快要结束时才做出的决定。当时，东北三省财税部门主要负责人齐聚北京，在会议期间强烈呼吁变“增量抵扣”为“全额抵扣”。国税总局谢旭人局长在听取汇报后，马上与财政部取得联系，迅速确定了方案的重大调整。

　　“增量”变“全额”的背后

　　当初之所以选择“增量抵扣”办法，财政部、国税总局自有他们的一番道理。2004年7月20日，财政部、国税总局上报国务院的一份急件《关于振兴东北老工业基地有关税收政策问题的请示》(财税【2004】102号)，最清楚地表述了这两个主管部门当初的考虑：

　　“我们认为，实行这种办法(“增量抵扣”——记者注)的好处：一是对企业既有动力，又有压力，促进企业更加注重投资效益，不断做大税收蛋糕。二是不仅基本上不影响存量收入的总规模，而且能够最大限度地减轻对各级政府收入均衡性的冲击，适应财政的承受能力。三是具备可操作性。四是便于在全国范围内尽快推行此项改革。”

　　增收减支，看来是财税部门最重要的考虑，因为按照一位东北企业高管的说法，“促进企业更加注重投资效益”的理由很牵强：“企业想在市场中发展壮大，怎么能不考虑自身的投资成本和效益呢？这种激励有必要吗？”

　　并非没有企业在“增量抵扣”中受益。据黑龙江省有关部门统计，全省符合“增量抵扣”规定，2004年能抵扣的企业有1620户。然而，这实际上只占该省列入增值税抵扣范围的企业总户数(7563户)的21.5%。

　　哈尔滨市对市本级六大行业内33户年纳税50万元以上的重点税源企业调查时发现，如果坚持“增量抵扣”的政策，到2004年年底，将仅有5户企业能够退税133.7万元，只占全市预计退税额的6.1%，政策收益面非常有限。

　　“国家既然给东北老工业基地扶持政策，那你就支持到底，不要把门槛提得那么高，让我们过不去，对外说是给政策了，但实际上企业却没有真正享受到。”一家国营企业的财会处负责人颇有些愤然地说。

　　而2004年中国税收的超常规增长，也为实现“全额抵扣”提供了财力保障。

　　2004年12月24日全国税务工作会议上，谢旭人局长确认，截至2004年11月底，全国共完成税收收入23693亿元(不含关税和农业税收)，同比增长26.9%。预计全年税收收入将超过25500亿元，增收超过5000亿元，实现新的历史性突破。东北三省也超收了数百亿之多。

　　此外，如果当年的退税不能应退尽退，就将会有更多的资金留底并结转到下一年抵扣。这样，积累沉淀的财政负担会越来越多。“需要尽快消化掉，不然以后包袱越来越重，压得你喘不过气来，中央、地方财力都可能会承受不了。”一位财税专家对记者分析说。

　　测算数字泡沫

　　然而，促使财政部、国税总局痛下决心，“增量”变“全额”的，还有一组几乎让所有人都感到惊讶而困惑的数字。

　　2004年上半年，东北三省上报中央，测算出来东北八大行业2004年允许抵扣的固定资产所含增值税税额为133亿元。

　　而近期，国税总局提供的最新退税统计数据则显示，2004年下半年，增值税转型的东北试点，共办理抵扣退税12.8亿元。

　　事实上，这样鲜明的反差普遍存在于东北的三省一市。仅以黑龙江省为例，2004年上半年，该省上报财政部、国税总局的2004年全年固定资产进项税金为25.2亿元，但2005年一月统计出来的的最后实现数字却显示，2004年下半年该省新增固定资产进项税总额只有3.17亿元。按半年计算，仅及最初上报数的四分之一。

　　在采访中，一位参与了东北税改全部测算的省一级地方财税官员告诉记者，他们把大量的时间和精力都花在了数据测算上，2004年，应财政部、国税总局的要求，共做了9次测算数据的工作，每次测算的指标都是有所变化的，都要重新调查数字。然而，测算的结果却与实际数据形成如此巨大的反差。

　　2004年，增值税转型东北试点之所以推迟了半年，主管部门一个非常大的顾虑就是财政的承受能力。由于担心133亿的税改成本将对中央财力影响太大，相关部门既不敢过早地做出决定，又不敢在抵扣方式上有所松动，更不敢让所有的企业都去享受。

　　“如果当时掌握的数据和现在的实际情况相符，那税改可能就不会拖延半年了！”财政部一位高官在东北调研与企业代表们座谈时感叹道。

　　板子落在谁身上？

　　“造成这种‘缩水’的原因很多，我们不能仅仅认为是政策调整造成的。”东北三省一位财税部门的官员这样说。

　　在他看来，除了一些政策性因素的调整，比如因为考虑钢铁、电解铝、焦炭等行业出现投资过热而有选择地加以限制或剔除，更重要的原因恐怕是，这是在信息不对称的情况下，企业与财税部门博弈的必然结果。

　　记者在采访中发现，大量的企业存在这样的问题：或者企业是按照当时的立项来报数字的，项目确实是立了，准备2004年施行，但却迟迟没有获得批准，最后只好停下来；或者企业的项目虽然获得批准，但企业的自筹资金或者贷款没有到位，项目同样无法进行，抵扣自然也就无从谈起。

　　“当初测算的时候，下来的政策本来就不明确、不明朗，又是个预测数，如果我预计的时候报少了，到操作的时候发现实现的要超过预期，不能完全抵扣，是不是国家还要下指标来限制啊？”一位不愿透露姓名的财会人员向记者表达了企业当时的心态。

　　出于怕自己吃亏、怕政策最后不到位的考虑，尽量多报数额而不管最后是否能够真正实现，这似乎成了企业们一种不谋而合的选择。

　　有财税专家分析指出，中国在政策制定、执行方面，一直存在着一种无形的怪圈：计划经济时代争指标的惯性思维和对政策不能到位的担心，推动着企业尽可能给自己的需求“加码”，而这种集体性的放大效应，却造成了主管部门对形势的误判，基于控制成本的天然顾虑，反过来则带来了政策的迟迟无法真正到位。

　　而同时，财税部门数据上报的程序问题则保证了这种“泡沫”数据的完整传达。

　　据有关部门介绍，东北税改测算数据上报的程序一般是：税务部门给企业发通知，有些是企业把表拿回去填写，有些是企业在征收窗口申报时顺路把数据上报。企业把数据报到区县分局，区县分局报到市局，市局报到省局，省局再报到中央。

　　在这样一个数据上报链条上，只要处于终端的企业提供的数据有误，那么接下来的所有测算结果，将都无法保证其有效性和准确性。

　　一个泡沫数据，带来的是一连串的严重伤害，无论是对企业、对国家，还是对制度。

　　可是，板子该落在谁的身上呢？