从香港改革长俸制看廉政保证金试验

　　杭州市下城区原定2005年1月1日实施的廉政保证金制度因“反对声太大”，最终陷入“难产”境地。反对者对廉政保证金的经费来源与程序提出质疑，并将此称为变相加薪。与去年12月消息最初发布时的热议相对照，此一改革的制订者的尴尬可想而知。

　　本刊记者 秦俊勇 文

　　“目前实行单纯的廉政保证金制度时机还不成熟”，上海交通大学国际与公共事务学院胡伟教授在接受《小康》记者采访时说，它“需要一个地区的经济支持，同时还需要相应的体制配套。”

　　据介绍，根据下城区拟推行的制度，一个22岁、刚刚参加工作的公务员每年要缴纳保证金500元，单位贴补150元左右，以后根据工龄、职级逐渐递增。按照正常的公务员升迁，一个公务员从踏入机关到处长职级退休，初步测算退休后可一次性拿到近30万元。

　　事实上，廉政保证金方案的制订者和赞同者的初衷并不坏，因为当前的反腐败体系的确存在激励制度缺失的问题。在此前提下，引进一些其他国家和地区的廉政建设经验无可厚非，并且应该加以鼓励。

　　杭州下城以及此前湖南浏阳在副科级以上干部中实行的“廉政保证金制度体系”，其实是参考了香港(和新加坡)的公务员公积金制度。不过这种“移植”或“嫁接”，正如专家所说，需要对其背景详加考察。

　　香港改“长俸制”为公积金制

　　香港是世界少有的最廉政的地区之一，其中一个重要的原因就是世人皆知的“高薪养廉”。在香港，公务员职位被誉为“镀了金的铁饭碗”，而这也使得香港的政府处于稳定高效的运转之中。

　　2003年以前，香港一直仿照英国的公务员退休金制度实行“长俸制”。所谓长俸制，是指在政府机关或公营单位工作的正式人员，到了法定退休的年龄并办理退休手续后，应该领到与本人工龄和级别相适应的退休金。早期香港公务员分为长俸公务员、非长俸公务员和合约雇员三种，其中长俸公务员约占公务员总数的70%。

　　长俸制度主要是针对有一定任职年限的高级公务员，按照他们的职位而设定的“期满佣金”。但要想获得长俸，必须经过为期两年的试用期。按照长俸制的计算方法，如果公务员能够称职退休(一般退休年龄为55岁)，那么他就可以一次性领取上百万甚至上千万港币的退休金，而且以后每月继续领取相当于原工资6—8成的退休费，直到死去。并且工作职位越高，资历越长，所获得的退休金就越多。

　　有了这项被戏称为“养老计划”的制度，众多香港市民对公务员职位趋之若鹜。可是一旦公务员在职发生违规事情，他的长俸就很有可能被政府剥夺，同时他的一切优厚待遇都会被取消。最严重的时候，他甚至马上会变成街头“乞丐”。好在这样的事情并不多。

　　作为香港公务员的退休福利制度的长俸制，是以政府每年的经常性开支部分支付的。随着政府架构的变迁膨胀，政府库房每年的长俸开支不断增加。特别是早先一些职位的福利安排，很大程度上是给从英国派来的高官度身订造的，长俸数目之高，往往令香港市民惊诧，政府付出的成本也逐渐呈上升趋势。

　　长俸制的弊端逐渐显露出来，特别是1997年亚洲金融危机之后，香港特区政府的财政开始吃紧。比如2002年的年度预算中，单就长俸支出一项就列出120亿港元，而同年，香港的财政赤字高达600多个亿。政府不得不对整个公务员系统实行减薪计划，以压缩政府支出。即使这样，特区政府依然面临财政窘迫，2003年初的有关退休金计划的负债已高达3078亿港元。

　　这一年，香港特区政府公务员制度进行改革，长俸制被取消，转而由“公积金”制度所取代。

　　有关长俸制改革的原因，众多媒体都把它归之于香港经济发展减弱，政府需要控制成本。至2002年，香港的公共开支上升23%，但政府总收入却骤减38%。其中公务员费用占经常性开支七成，高于其他国家的水平。分析人士称之为“非健康现象”。而这种高支出水平存在已久，之所以在经济高速增长的日子里没产生大的问题，是因为政府收益不断，而且累积了大量储备。

　　廉政金改革的背景

　　经济形势长时间发展缓慢，财政赤字不断扩大，公共支出居高不下，而且长俸制弊端愈来愈突出，于是在1999年，特区政府就出台了《公务员体制改革咨询文件》，首次提出公务员公积金计划思路，变政府独家供给为公务员和政府共同供给，以图缓解财政压力。

　　改革的过程并不顺利。这场由政府主导的公务员薪酬改革体系， 2001年正式对外进行咨询，直到2003年才开始推行。

　　有报道说：早在上个世纪末，就传出政府即将改革实行很久的长俸制，变长俸制为合约制。或许是有关方面的准备不够好，解释也不充分，众多公务员都误认为政府拟推行的公务员体制改革，是变相压低工资，会严重损害公务员的士气及稳定性，并会引发其他社会问题。因此双方关系一度紧张，严重时刻，曾经有上万名公务员集会抗议。

　　香港特区政府改革公务员制度的决心没有退缩。进入21世纪后的第一个月份，他们通过了《就公务员公积金计划顾问报告内的建议》，向公务员团体和公众进行咨询，为期三个半月，并且定于2003年对新进公务员开始实行。在改革后的公务员制度中，公务员的一项退休福利制度即为公积金计划。按照新的制度，公务员退休时，政府将按照公务员的工作年限、职务等一次性发放退休金，不再像先前的长俸制一样每月另发退休金。

　　具体来说，在2001年到2002年间，实行公务员退休金和强制性公积金两种，各自占到公务员月薪的12%和5%。2003年以后，特区政府采用累进供款率，由成员基本薪金的5%开始逐步增加，最高至服务满30年或以上时的25%。如果一名员工25岁入职、60岁退休，离开政府时，可获的退休金相当于最后月薪的80倍。和以前的长俸制相比，依然是一笔巨大的收入。

　　而长俸制将随着特区政府全面推行公务员公积金制度逐渐消失，享受这一待遇的公务员也越来越少。据说香港目前只有原先三分之一的“长俸公务员”还享有此种待遇。

　　试验中的廉政保证金制度

　　香港的这一公积金制度和新加坡的思路相似。新加坡政府也是在实行“高薪养廉”的基础上，由政府每月从公务员工资扣除20%，政府补贴20%，以此构成中央公积金，等到公务员退休或正常离职时，即可领取这笔钱。数目一般均在百万元之上。

　　在国内，从2000年起陆续有不少地方政府开始实施类似的改革，争议也随之而起。最早在公务员中实施廉政保证金制度的湖南省浏阳市，至今还处于争议的漩涡。

　　浏阳市廉政保证金制度几经修改完善，目前，这个制度的基本内容是：个人缴纳基数为，正处级及以上为55元/月，副处级50元/月，正科级45元/月，副科级40元/月，其他干部职工30元/月；单位按个人缴存数的2倍缴纳。浏阳市还规定，全市实职副科级以上领导干部应当加入该体系。对调出浏阳工作者，无违纪违法行为，一次性发还保证金。据有关报道，到目前为止,全市共计107个单位1416人加入这一体系，归集金额达250多万元。

　　2004年4月，有报道称，深圳也即将实行廉政公积金制度，不出问题的公务员有望在退休时拿到100万元至200万元的廉政公积金。但随后从政府部门传出消息，目前这还只是设想，还无法落实。

　　2004年底，又传出浙江即将实行“廉政保证金”制度，并且首先在杭州下城区试行。其核心内容也是：以公务员的月薪为计缴基数，再根据工龄和行政级别的不同，每月从公务员工资中按比例提取不同数额的资金，同时财政再按比例配套一部分资金，共同构成廉政保证金。

　　按照计划，此项制度会在今年1月1日起开始推行，但是由于引起了社会的广泛关注和争论，目前迟迟不见动静。有关专家分析说，由于目前一些相应制度还没有建立起来，因此廉政保证金制度只可以作为一种补充手段，而不能作为遏制干部腐败的一个主要手段。证之于香港和新加坡的经验，信哉斯言。