政府屡屡被告上法庭并败诉 西湖拆违艰难突围

　　本报记者 余东明

　　近几年来，随着“西湖综合保护工程”的实施，杭州市针对西湖景区违法建筑的拆迁(以下称拆违)力度可谓前无古人，此举较为有效地给西湖景区城市化踩了刹车。然而，由于拆违与景区内老百姓的利益发生冲突，政府屡屡被告上法庭，同时由于拆违的法定程序和实际操作上存在差距，政府竟屡屡败诉。既要维护政府的公信力，又不能减小拆违的力度，杭 州市面临着两难的境地。

　　另一方面，在政府大力拆违的同时，一批与风景名胜无关的建筑在新《杭州西湖风景名胜区管理条例》颁布之前，打着合法审批的旗号急匆匆挤进了西湖景区，面对多年来违法审批留下的痼疾，面对众多披着合法外衣的违法建筑，杭州市将如何抉择？

　　西湖全景，世纪之梦

　　“一湖映两塔，湖中镶三岛，三堤凌碧波。”这三句经典之语描述的是三百年前的西湖全景。历经三百年的风雨，雷峰塔倒了，杨公堤灭了，留在人们眼前的是一个残缺的西湖。

　　本世纪初，杭州市委市政府着手实施西湖综合保护工程。四年过去了，令中外游人魂牵梦萦的西湖全景———“一湖二塔三岛三堤”终于重现人间。用杭州市委书记王国平的话说，我们圆了一个“西湖全景”的世纪之梦。

　　为了圆这一世纪之梦，杭州市大刀阔斧，统一规划，统一建设，统一实施。杭州西湖风景名胜区管理委员会(下称景区管委会)的一位官员告诉记者，整个西湖景区综合保护工程是伴随着推倒和恢复并行的，这个推倒就是拆违。

　　记者从景区管委会得到一组对比数据：2001年之前，西湖风景区的面积逐年缩小。景区农民纷纷以各种名义大量扩建房屋；一些政府部门和单位借各种理由将自己的办公楼、写字楼、宿舍楼硬塞进西湖景区；一些商人以各种借口取得土地，在景区内开发房地产，西湖及周边地区大量宝贵的公共资源，一度被一些单位、个人占有。据统计，1998年至2001年，西湖景区内的建筑总量平均每年新增13.8万平方米，景区城市化倾向日益突出。

　　2002年至今，在杨公堤景区建设中，有关部门共拆除建筑27万多平方米；在新湖滨景区建设中，共拆除建筑9万多平方米。同时这几年共新建8万平方米的建筑，两者之差，西湖景区减少建筑面积29万余平方米，有效遏制了景区内建筑的扩张。

　　正是有了如此强有力的拆违，西湖水面已由原先的5.6平方公里扩大为6.5平方公里。

　　浙江省委书记习近平在考察杨公堤景区建设现场时曾指出：“把西湖建设好，实施西湖综合保护工程，使西湖的历史面貌得以还原，得到恢复，这是德政，也是得民心的善举。”

　　然而，在拆违工作的实际操作中，由于工程的推进与景区居民间的利益发生冲突，民心工程一时间得不到一些居民的理解，景区管委会屡屡被告上法庭。同时，由于实际操作的拆违程序不到位，不符合有关法律规定的既定程序，景区管委会竟屡屡败诉。一方面要维护政府的公信力，另一方面又不能减缓拆违的力度，西湖拆违何去何从？

　　西湖拆违的尴尬

　　去年11月8日，家住西湖区双峰新村的居民童保海从西湖区人民法院领到了一份行政判决书。此前，由于景区管委会意欲强制拆除其19.1平方米的附房，他把景区管委会告上了法庭。但是在法院立案以后，景区管委会考虑到工期的因素，还是强制将老童的房子给拆了。由此老童发誓，他将不再顾及政府的颜面，一定要把官司打到底。

　　最后，西湖区法院确认了景区管委会拆除老童19.1平方米附房的行政行为违法。

　　拿着判决书，老童并没有因此感到高兴，他说：“景区管委会在拆我的房子时工作不够细致，程序也没到位，我应有的权利没有得到保障。在我们村几乎所有人家都有附房，偏偏我家的被当作违法建筑拆除，原因就是我们家不愿意参加统一的农居立面整治，我觉得政府在拆违政策上随意性太大了，不公正。其实对于西湖综合保护工程，我们是举双手赞成的，只要他们态度别太蛮横，在拆违中能做到合法合理，我们也是能理解的。”

　　西湖区人民法院行政庭庭长方俊灿说，认定违法建筑其实是很简单的，只要没有经过批准，违反土地法和城市规划法的都属于违法建筑。但政府为了追求拆违的效率，往往会走一些所谓的拆违简易程序，由于简易程序没按法定程序走到位，很容易就步入“违法拆违”的怪圈，因此，上述这个案子我们判定的其实是景区管委会行政行为在程序上违法。

　　据了解，按照我国有关法律规定，拆违的法定程序是：一、政府有关职能部门受理立案；二、7日内查勘核实，查实的同时，限期整改；三、内部流转，以确定处罚意见；四、处罚意见确定后，安排听证告知程序；五、7日内送达处罚决定；六、处罚决定书生效3个月后，当事人仍然未履行行政处罚决定的，职能部门在六个月内向有管辖权的法院申请强制执行，最后由法院实施强制拆除。据估计，整个拆违程序履行完毕需要近一年甚至超出一年的时间。

　　而景区管委会现行的拆违程序是：一、受理立案；二、勘查核实；三、告知限期拆除；四、将违法建筑公示社会；五、违法建筑当事人拒不履行限期拆除违法建筑决定的，告知当事人10日内强制拆除；六、由政府组织有关部门现场直接强制拆除。据估计，按照这种方式，整个拆违程序履行完毕仅需1个月的时间。

　　据景区管委会统计，2003年，走前一种法院执行程序的拆违案件仅71件，而走后一种简易程序的拆违案件有353件；2004年前11个月，走前一种程序的仅57件，而走后一种程序的则高达567件。

　　杭州市中级人民法院行政庭庭长尹昌平介绍，正是由于两者间时间效率相距甚远，政府为了有效遏制违法建筑的滋生蔓延，增强拆违的威慑力，往往选取后一种程序。但是依据我国法律规定，法院是实施强制执行行为的执行主体，而政府不具备强制执行权，因此按后一种程序拆违就存在程序违法的事实。

　　记者了解到，1999年，为了配合杭州市大规模的拆违，杭州市人大常委会审议通过了《关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》，规定对逾期不履行自行拆除违法建筑的，各级政府和行政执法部门可以依法组织强制拆除。根据这一决定，杭州市人民政府和人民政府办公厅制定了一系列有关拆除违法建筑的通知和文件，规定各级政府的强制拆除权。由此，拆违的简易程序似乎有了法律依据。

　　杭州市中级人民法院行政庭庭长尹昌平说，这些是属于地方性法规范畴，由于与上位法相冲突，因此一上法庭，法院就可能以上位法的规定进行裁决，而不采纳下位法。

　　在西湖区双峰新村，童保海打赢官司一事被传得沸沸扬扬，许多村民对景区管委会的公信力和诚信提出了质疑。他们认为，景区管委会这样拆违太有损政府形象了，老百姓今后怎么相信政府呢？

　　西湖景区管委会法制办主任杨军告诉记者，西湖综合保护工程有具体的工期，大量的违法建筑拆除有严格的时间限制。如果一味地严格按照法定程序拆违，这个工程根本实施不了，对搭建违法建筑的老百姓也产生不了威慑力。同时，杨军也无奈地表示，通过简易程序拆违被法院判违法确实有损政府形象，有失政府的公信力。

　　在西湖综合保护工程中，拆违的尴尬令景区管委会有关职能部门的执法者甚是为难；而面对“如何解决景区内那些经过合法批准的建筑在西湖综合保护中给工程让道”这一难题，职能部门也头痛不已。

　　违法审批的沉重代价

　　1983年的《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》明确规定：任何单位都不准在西湖风景名胜区内新建、扩建与风景名胜无关的建筑物；占用风景点、名胜古迹和公共游览区的所在单位以及风景名胜区内的工厂，要逐项清理，限期搬迁。

　　2004年新的《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》更是明确规定，禁止风景区内设立各类度假区、开发区以及类似的特殊区域。禁止在风景区内新建、扩建工厂、宾馆、招待所、别墅、度假村、培训中心、大型文化娱乐设施、医院、疗养机构等，原已建成的不得扩大规模，并应当积极创造条件予以外迁。

　　记者了解到，西湖综合保护工程较好地保护和恢复了西湖东、西、南、北沿湖四面的区域，并真正做到了还湖于民。然而最令杭州市民耿耿于怀的是大量与风景无关的办公楼、写字楼、住宅、酒店、疗养院和招待所依然占据着景区的大量面积。这些建筑在西湖综合保护工程中并没有让道。

　　沿着保俶路、曙光路到浙大路，记者发现分别有浙江省旅游局、浙江省文化厅、杭州网通、西湖交警大队、西湖区人武部等单位的办公楼，黄龙山庄、黄龙小庄、浙江省图书馆等单位以及几个大型住宅区也在景区内，还有以“钻石地段、钻石物业”为口号的达盟物业竟在西子湖边、宝石山下开发了“酒店式涉外商住区”。据了解，这些建筑基本上都是在1983年至2001年间建设完工的。

　　更有甚者，据知情者透露，在去年6月16日新《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》颁布之前，一批建设项目急匆匆地挤入景区，开工建设。如浙江老年大学、浙江省文化部门的职业培训楼，浙江医院的部分新建建筑等。记者在暗访中发现，在新近封顶并投入使用的浙江老年大学里，竟然开了一家名为“曙光假日酒店”的宾馆，令不少杭州市民愤愤不平。

　　一位不愿透露姓名的法律专家告诉记者，这些建筑的出现，是因为杭州市有关部门面对“长官意旨”，没有严格遵守《杭州西湖风景名胜区管理条例》的有关规定。然而，这些建筑虽然通过有关部门的批准，但按照条例的有关规定，特别是按照新版条例之规定，还是应该定性为违法建筑，只是披着一件所谓的“合法审批”的外衣罢了。

　　杭州西湖西进办公室的一位负责人告诉记者，在西湖西进工程中拆除的28万平方米建筑里，有一大部分建筑属于审批过的“合法”建筑，这些建筑不能一拆了事，首先得做好非常艰难的前期动员工作，然后还得作出妥善安置的承诺。一些单位原址虽然拆了，但在景区内还得还他们一半的土地，另外一半则安置在景区以外。其它大量的单位就此迁出了西湖景区，但政府要高比例返还和补偿土地，还要支付昂贵的安置费用，代价是沉重的。具体的安置工作从今年开始全面实施。

　　一位具体负责景区拆违的工作人员告诉记者，这样能顺利拆迁安置的单位已经颇令我们感动了，有许多单位根本不肯离开景区，我们也拿他们没办法。

　　西湖拆违如何“突围”

　　杭州市委书记王国平说：西湖不仅是杭州的西湖、浙江的西湖，更是中国的西湖、世界的西湖。西湖及周边地区的每一寸岸线、每一块绿地、每一处设施、每一处景观，都是极其宝贵的公共资源，都要让市民和游客共享，实现公共资源利用效益的最大化、最优化。

　　为此，杭州市人民政府首先调整了西湖景区管理体制，明确了西湖景区管委会对西湖景区实施统一管理，结束了几十年来西湖景区缺乏执法主体、多头管理的局面。去年6月16日，新《杭州西湖风景名胜区管理条例》被批准实施，在老条例的基础上进一步严格了对西湖景区的管理和保护。同时《杭州西湖风景名胜区总体规划》已编制完成，目前正上报国务院批准。

　　要实现西湖景区公共资源利用效益的最大化、最优化，拆违和拆迁是这场西湖景区保卫战的前沿阵地。目前，在西湖景区保护管理日益法制化的背景下，西湖景区管委会在西湖拆违中的尴尬境地亟需“突围”。

　　那么如何实现突围呢？杭州市中级人民法院行政庭庭长尹昌平认为，还是得走依法拆违的路子，作为政府职能部门，违法拆违太有损政府的形象和公信力了，这不是长久之计。拆违是一件长期而又艰巨的任务，政府应该尽量少搞突击式和运动式的拆违。相关职能部门必须按实际情况掌握切实可行的工作方法，制定长期的拆违计划，比如如何及时发现和排查违法建筑，如何在短时间内现场制止那些正在建设的违法建筑等等。对于那些存在时间较长的违法建筑，应该有计划有步骤地按照法定程序进行拆除，申请法院强制执行的，法院会尽到自己法定职责的。

　　景区管委会法制办主任杨军则认为，目前拆违中的这种尴尬并不是我们所希望看到的，但现实决定了我们必须两条腿走路，一是对于那些不严重影响景观的违法建筑，我们按法定程序进行拆违；二是对于那些严重影响景观，又在综合保护范围内、规定时限内必须拆除的违法建筑，我们则还是采用简易程序，以高压的态势坚决予以强制拆除，但我们会尽量把工作做好、做实，尽量取得老百姓的理解和认可。在这两种方法间，我们掌握原则性和灵活性相结合。当然按照法定程序拆违是我们追求的目标，政府依法行政的观念必须加强。

　　同时，他也认为：强制拆违对于违法建筑的产生只能治标，而不能治本，要治本就必须提高景区内老百姓的守法意识，要让他们清楚地了解《杭州西湖风景名胜区管理条例》的各项规定，并自觉遵守，这样才能从根本上杜绝违法建筑的产生。

　　对于以往那些碍于“长官意旨”而不得不审批的项目，杨军说，杭州市对景区内建设项目的审批，以往实施的是三委四局(城乡建委、计委、旅游委员会、规划局、土管局、园文局、环保局)一票否决制审批制度，这种审批制度实际操作中，由于各审批单位的审批理念不同，形成矛盾，而且能进景区的建设项目往往都来头不小，一票否决也就成了一句空话。而新条例出台后，这些项目基本上将被阻挡在景区以外。

　　他介绍说，新条例规定，《杭州西湖风景名胜区总体规划》由国务院批准，之所以以这么高的规格批准总体规划，其意义就在于不让景区的规划因时间的推延、执行官员的变动而调整，保证规划得以长期执行；新条例第三十二条规定，符合风景区规划要求，占地面积或建筑面积超过三千平方米的重大建设项目……必须经人大常委会审议通过……符合风景区规划要求的其他项目……向社会公示……这条规定说明了今后有建设项目要进风景区必须由人民代表举手表决或者由老百姓说了算，而不是由少数人或个别长官说了算。在这样的法规构建之下，以往那些比较轻易通过审批的建筑，今后将被有效地阻挡。

　　同时他还呼吁：“西湖景区的风景旅游资源是不可再生资源，我们既然要求老百姓守法，我们的干部首先要守法，不要因眼前的利益随意占用景区的土地和资源。”

　　看来，只有严格依法行政、依法执政，才是西湖景区拆违能够真正实现“突围”的必由之路。