四大功能圈定首都位置宜居城市将成规划重心

http://finance.sina.com.cn 2005年01月29日 11:03 经济观察报

　　本报记者房煜漏丹北京报道

　　“北京市从来都是双线，除了为党政军服务以外，北京市还要发展经济。任何地方政府都要发展经济——但这一次，北京城市规划没有提经济中心。”中国农工民主党中央经济工作委员会委员谭卫和长期研究北京的定位和规划问题，他注意到了北京新规划中的这个变化。

　　1月27日，北京市十二届人大三次会议结束。这次会议上，北京城市总体规划(2004年-2020年)的部分内容被披露，规划提出，北京的发展目标是“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”。

　　为什么会发生这样的变化？

　　北京大学政府管理学院城市与区域管理系主任李国平说，“关键是一种理念的变化”。他说，过去我们总是将城市作为经济发展的舞台，而轻视城市是城市居民生活的重要载体，城市应该是一个生活的城市，是城市居民自己的城市。

　　他说，新规划非常明确地提出了“宜居城市”，“这是最关键的一点变化。”

　　功能中心和单中心结构

　　在上述的四大目标之下，北京市18区县划分成了四大功能区，即首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。北京市发改委宣布，今年北京市还将制定新城和中心城的控制性详细规划，明确18区县各自的功能定位。

　　这次规划强调了“功能”的概念，按功能来划分区域，是一个明显的进步。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员宋迎昌说。他同时也是北京市“十一五”期间城市空间战略实施研究、北京市发改委“十一五”前期研究课题组组长。

　　在接受本报记者采访时，他说，近20年来，在我们的城市建设规划中，一直缺乏“生态”的概念。即使有些应是生态保护区的地方，也承担着以经济开发为主的功能。

　　李国平认为，现在的划分一方面是对发展现状的追认，另一方面是对于发展方向的规定。

　　清华大学教授曾昭奋将北京上个世纪80年代以来的城市建设比喻成“摊大饼”——由二环摊到三环、四环、五环，不仅越来越不适宜居住，而且已经非常不利于城市的经济运行和行政运作。

　　而“摊大饼”的直接结果是城市是单中心结构。

　　北京的规划专家认为，单中心结构不会因为四大功能区的划分而改变。宋迎昌认为，这次虽然是按四大功能划分18区县，但具体看一看划分的结果，就可以看出：原有的圈层结构并没有改变。比如首都功能核心区是传统四城区加石景山区。

　　“这样的结果是无法建立起真正的多中心结构。国外发达国家的国际大都市往往都是呈放射状、多中心的空间结构。”宋迎昌说。

　　而放射状多中心城市结构的好处是：交通便利，且生态环境较好。

　　区域经济还是区划经济

　　从1994年起，北京就没有再提过“经济中心”的字眼。不过，在北京市场执政者心中，经济中心也许一直是一个无法割舍的目标。

　　“北京这么大的都市，肯定需要经济功能支撑，这是毫无疑问的。实际上哪个城市都要发展经济，关键是你要发展什么样的经济，才能符合首都的特点。”中国社科院城市发展与环境研究中心研究员宋迎星说。

　　在谭卫和看来，此次北京市城市规划，经济战略还是有问题。事实上，在北京提出要发展的12个产业中，汽车产业遭到了不少的质疑。

　　谭卫和认为，北京不应该发展汽车产业。

　　他说，只有配件成本最低，质量最好，才能形成规模。即使以华北而论，北京和天津，当然是天津发展汽车行业更强。天津搞夏利已经搞了20多年了。另外，日本丰田等公司都要扩资与它合作。要达到世界级水平，汽车规模的赢利线已经上升到了60万辆。北京搞5万、10万的汽车产量，能行吗？

　　这是重复建设。谭卫和说，问题的根源在于区域经济和行政区划这两个变量之间存在巨大的矛盾和冲突。

　　他认为，应该把省的权力虚拟化，把地区的权力实质化。例如泛珠三角现在实现了9＋2联席会议，长三角15个省也有定期的省长会议。这些都是方向。

　　这其实正是北京在解决自身功能定位上没法回避却一直没有解决的问题：如何解决京津冀地区的分工与协调？

　　京津领衔的环渤海经济区提出于1986年，是中国最大的工业密集区，但是将近20年过去了，这一地区的发展却迟于走向了良性循环的珠三角和长三角。京津两地仍是竞争多于合作。

　　2005年北京两会的政府工作报告，在环渤海经济区方面的表述还停留在“积极参与国家京津冀地区战略规划的编制工作”的层面上。

　　宋迎昌认为，无论北京还是天津，在经济类型选择上都总想追求“大而全”，一个城市囊括所有经济类型。过去以发展制造业作为一个地区成为经济中心的标志。所以，北京和天津，在经济发展道路的选择上存在趋同化的现象，各自定位不清楚。其表现是争相发展制造业，另外就是争当金融中心。

　　“北京是各大银行总部所在地，成了一个金融管理中心。而天津一直想争区域金融中心，最后人行华北区行放在了天津。”他说。

　　不过，新北京总体规划的亮相也许是一个新的契机。这个规划首次把京津冀区域协调作为了一项重要命题。

　　根据总体规划，北京将积极推进环渤海地区的经济合作与协调发展，加强京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城镇空间与基础设施布局等方面的协调发展，进一步增强北京作为京津冀地区核心城市的综合辐射带动能力。

　　有规划专家表示，北京天津两地各自的规划都是由中国城市规划设计院的专家学者与地方设计院联合搞的，虽说是一套思路，但专业规划师也还是会受由地方政府部门的影响，因此应当由更高层次的机构，比如国务院来出面协调，统一制定地区发展规划。

　　李国平主持了《北京城市总体规划2004年-2020年》中的专题研究之一的“京津冀北区域协调发展研究”。他认为，如何解决京津冀的分工与协调发展之间的关系，关键是找准京津冀内各个地区的比较优势和资源禀赋特征，调整区域内的分工体系，形成各自的产业特色，并在区域产业链中承担相应职能。

　　按照李国平的研究成果，北京是“知识型区域”，天津则属于“加工型区域”。

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