兰州民评官试验

　　本报记者 王颖 北京报道

　　1月21日下午，一份《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》送抵甘肃省人民政府。甘肃省政府秘书长程正明很有信心地宣布，《报告》在报请省政府主要领导阅处后，将不作任何修饰地向社会公布。

　　整整一个月，甘肃省经济委员会上下都为了这份报告兴奋着，同样兴奋着的，还有兰州大学管理学院。

　　不过，由于开始和整个过程的铺垫，结果的大概早已被预测到，21日报告的上呈，成为一个没有任何悬念的收梢。

　　当政府“行政创新”开始成为评价一个政府工作的指标之一，并成为政府官员积极寻求实现善政的途径，民评官也成为“创新”的一种表现方式。

　　甘肃的这次“委托第三方评价政府绩效”的创新，也因此被很多媒体所津津乐道。

　　以民间的名义

　　“这项活动创新之处在于，是全国首次由学术性中介组织发起的对地方政府执政能力的民间评价活动。”甘肃省经委副主任朱宏告诉记者，尽管别的省市也有过民间评价政府绩效的实践，但是由一个“专门非政府组织发起对政府绩效的评价”，甘肃省是全国首例。

　　朱宏所说的“中介组织”就是2004年11月12日成立的兰州大学“中国地方政府绩效评价中心”。

　　“我们这个中心是纯学术性的。”兰大管理学院院长包国宪教授对记者反复强调，这是全国第一家对政府政绩和效能进行专业评价的学术性中介组织，中心所进行的对政府工作的研究和调查，都属于民间性质。

　　“这份《报告》，不是出自政府之手，而是出自完全独立的第三方———兰州大学中国地方政府绩效评价中心。”程正明在甘肃两会上也这样强调。

　　这个中心设在兰大管理学院下。成立伊始——甚至是始自成立之前——的第一项工作，便是受省政府委托，开展“甘肃省非公有制企业评议地方政府及省属职能部门”的活动。早在2004年8月底9月初，省经委就已经制定出这个评议方案，并不断完善。

　　当年11月11日，一场由专家、政府官员和企业代表参加的对评议方案的讨论会之后，非公有制企业评议地方政府及省属职能部门的活动方案正式确定，包括问卷的内容形式也确定下来。

　　第二天，中心便宣告成立。而中心的正式揭牌仪式，却定在之后的12月18日，因此，各媒体报道中，对中心的正式成立时间有了两种说法。

　　2004年11月下旬，中心举办了甘肃省非公有制企业评议地方政府和省属职能部门活动培训班。12月上旬，中心在兰州、天水、武威、平凉和白银等地组织进行了试评活动。

　　事实上，中间一个月的时间，只是一个试验阶段，而这个试验，并非中心本身的试运行，而是试验能否承担政府委托的任务。

　　“由于对政府的评价由政府自己组织不合适，涉及公正性和科学性的问题，因此，由这样一个学术性机构承担比较合理。”包国宪告诉记者，政府不能既当裁判又当球员，所以选择了这样一种方式。

　　圆满的调查

　　正式评议工作在2004年12月22日开始，在甘肃省14个市州及15个政府直属部门和24个政府组成部门中全面展开。每一个单位负责向相关单位和企业下发300张问卷，虽说是对非公有制企业的调查，不过问卷也同样下发给了一些国企。

　　“省经委和中心的工作人员一共分成了5个指导小组，分别指导各个点的评议工作。”包国宪向记者讲述了调查过程。问卷的下发企业是提前经过筛选的，先让地市把所有非公有制企业的名单报上来，再根据各个地方税务单位提供的数据，挑选了纳税情况好、遵纪守法、安排就业情况较好、没有社会问题的企业作为评议问卷的发放对象。

　　当年12月28日，来自4000多家非公企业的近18000份问卷全部回收。一切都进行得非常顺利，极有规矩。包国宪告诉记者，问卷的统计结果要在2005年1月17日统计出来，并在两会上拿出来。

　　1月7日上午，统计结果还没有出来，甘肃省政府办公厅就已经组织召开政府有关部门、有关金融单位和部分企业负责人(包括很多国企代表)参加的企业评议政府部门活动座谈会，对这次评议活动的方式、方法、取得的成绩和存在的问题进行讨论。

　　朱宏告诉记者，评议结果需要经过政府主管部门的审核，然后以中心的名义对外公布。

　　“民评官”考辩

　　“对于甘肃省这样一个经济相对落后的西部省份来说，我们进行这样的改革，的确是为了改善投资环境，发展经济，这是考虑与国际惯例衔接。”朱宏言语之中仍然是掩不住的兴奋。

　　这一次调动了很多企业的参与热情，就在评议活动的进行当中，1月5日，甘肃省政府专门下发通知，以期推进活动的进行。所以，经委打算在今年6月和年末再进行两次同样的调查活动，公布结果后听取各界意见。而从2006年起，开始将这一评议活动确定为长效机制。

　　包国宪说，北京、深圳、温州等地都在实践中进行了类似的探索，并取得了良好效果。他认为，“民评官”能够起到行为向导、目标聚集和成本控制的功效，有利于法治政府、责任政府和阳光政府的建立。

　　无独有偶，从2004年11月29日江苏省正式启动了首次省级机关作风建设万人评议活动，到甘肃省刚刚进行完的这一场评议活动，“民评官”活动确实是“热门”起来。

　　但是，也有专家提出，目前这样的评议活动还缺少规范，结果有多少参考性，又能对政府起到多大作用，是热情背后的值得思考的冷静。

　　“民间评议的确是政府绩效评价机制的一个发展趋势，但是建立这样一个机制其实很复杂。”行政法学专家姜明安对记者解释，从评价的机构到评价标准，都需要非常严格的论证，同时法律方面也要有所保障，否则公正性和规范性都会出问题，没有规范的评价可能会比没有评价更糟糕。

　　2004年8月，国家人事部下属的人事科学研究院牵头，学者和一些地方政府参与设计了一套评估体系，用33个指标来评估政府的绩效，这一套评价机制正在寻找试点。民间评议也同样需要一个这样的标准制定过程。

　　一个统一的规则和标准是进行民间评议的前提，而这个标准的制定者，不能同时是评议的实施者。姜明安提出，标准的制定者应该是一个类似“行政管理学会”这样的既有专业基础，又是非政府组织的机构，而标准的制定必须是在合理基础上经过反复论证得出的。

　　“严格意义上说，甘肃省的这一次评议活动不属于民间评议。”姜明安认为，不说这个中心设立的原因，单看这个项目，是由甘肃省政府划拨经费，并且结果还要政府审核才能公布，无法超脱和保证公正性，更不要说形成机制了，本质上说，与江苏的万人评议并无二致。

　　“我们对政府绩效的评价将会尽快形成体系，并在各个城市设点，对其他城市也进行评价。”包国宪和他的中心非常希望尽快建立一个这样的评价网络，并强调要跟当地学者联合起来进行，以取得当地政府资料。

　　但是，姜明安认为，目前，在我国实现真正的民间评价面临很多困难，比如政府部门资料和数据的取得、分析，不同城市差异非常大的状况等等，都是暂时无法解决的问题，而缺乏这些资料，就无法得到真实有效的结论，现在只能进行小的尝试和探索。