调减总量增收节支 超预算增长税收启动2005税改

　　作者：杨筱

　　既然新一轮税制改革可能产生的扩张效应同税收增长直接变为财政支出引起的不适当膨胀相比已经变得相对次要，那么，利用税收收入高增长所带来的收入增量为启动新一轮税制改革“买单”，就是一个同稳健的财政政策相协调的正向调节之举。

　　去年中央经济工作会议已经适时做出了2005年实行稳健财政政策的重大决策。并且，把“松紧适度”和“双减”(减少财政赤字和减少长期建设国债)视做稳健财政政策的核心内容和主要标志。但是，由于上一轮宏观调控中有诸多阻碍财政政策实行转向调整的因素以及现实中面临的诸多问题，因此，稳健财政政策的实行必须同时兼容经济和社会的多重目标。在如此复杂而艰难的背景下，2005年财政政策将如何实施？新一轮税制改革还存在哪些瓶颈？本报记者特别采访了中国社会科学院财贸所副所长高培勇和国家财政部财政科学研究所所长贾康。

　　因减收搁置税改非长久之计

　　《中国经营报》：在财政政策由“积极”转向“稳健”的过程中，新一轮税制改革存在哪些瓶颈？

　　高培勇：一旦将推进改革同稳健的财政政策联系起来，并以推进改革为主线来整合有关稳健财政政策的一系列举措安排，稳健的财政政策将会极大地冲破各种主客观因素的围堵而获得一片新天地(行情 论坛)。可以纳入这一视野的举措，至少有如下几个“瓶颈”项目：

　　第一，推进税制改革。目前的主要任务是采取适当的举措尽可能快地全面启动。

　　制约新一轮税制改革启动的原因，除了原有的“收入震荡”——担心税收收入因此减少外，现在又新增了“逆向调节”——担心已经过热的固定资产投资因税收减收而呈现更热的势头。如何破解这两大难题，是尽快启动新一轮税制改革的关键。

　　先看所谓“收入震荡”。拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元人民币上下的减收。但是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行的税制改革不是长久之计。

　　进一步看，持续了数年的中国税收高增长目前已经达到巅峰阶段。且不说物价上涨具有周期性，单就加强征管而言，根据国家税务总局的测算，税收实际征收率已提高了大约20个百分点，由1994年的50%多一点提高至目前的70%上下。但税收实际征收率的提升终归有限度，再往前走空间已经变小，同时收益递减规律肯定会产生作用。一个可行的选择就是：抓住眼下的收入增长旺季，将超预算增长的税收用于启动新一轮税制改革。

　　再来看所谓“逆向调节”。一旦将税制改革置于税收高速增长的背景下，并且从减税和增支的效应比较中加以分析便可发现，如果不对税收高增长形势下的(尤其是2004年)财政收支做出特意的安排，在当前的各种体制性缺陷的作用下，数千亿元的税收增长额肯定会“直通”为财政支出的膨胀额，甚至“激活”本就旺盛、只是限于压力而稍稍减缓的政府部门固定资产投资热情。由此带来的扩张性效应，恐怕是无论如何也回避不了的。

　　以减收为代价的新一轮税制改革固然会产生扩张效应，但平衡预算的基本原理告诉我们，减税和增支，都可带来财政的扩张性效应。但两相比较，后者的扩张效应肯定比前者来的大。既然新一轮税制改革可能的扩张效应同税收增长“直通”为财政支出的不适当膨胀比起来已经变得相对次要，那么，利用税收收入高增长所带来的收入增量为启动新一轮税制改革“买单”，就是一个同稳健的财政政策相协调的正向调节之举。

　　第二，推进社会保障制度改革。鉴于财政方面的制约是妨碍社会保障制度改革的主要因素，在实行稳健的财政政策实践中，腾出一部分精力来推动社会保障制度的改革，花费一部分代价来提升社会保障制度改革目标的层次也在情理之中。同样的道理，花在支持社会保障制度改革等改革事项上的“钱”，较之花在其他政府支出上的“钱”所带来的扩张性效应要小。

　　第三，推进农村改革。在“五个统筹”中，城乡协调发展处于极为重要的位置。从财政的角度给农民以国民待遇，并且由此入手解决“三农”问题，不管从哪个角度看，都是政府应当做且必须早些做的事情。

　　调整支出结构 减少败政收支扩张力度

　　《中国经营报》：目前中国经济形势仍然不明朗，加上实施7年之久的积极财政政策的实践惯性和对于财政支出规模控制体制缺陷的双重作用，稳健财政政策的举措将如何推进？

　　贾康：现阶段不宜简单采取“全面紧缩”的调控方法，既不能“不转弯”，又不能“急转弯”，而应当在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，即“有保有控”。按科学发展观实施公共财政职能，既有不少“越位”需要退出，又有许多“缺位”和“不到位”需要填补和加强。这里强调的是总量控制、松紧适度下的结构优化调整，即对有些项目降低支持、放缓支持或者不支持，而对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政收支的流向与流量，达到总量中性和结构优化的效果。这是当前最有利于国民经济持续协调稳定增长，也可以有效配合制度创新和增长方式转变的财政政策选择。

　　高培勇：在如此复杂而艰难的背景下谋划稳健财政政策的举措，一个比较恰当且可行的选择是：从推进改革入手，通过着眼于推进改革的一系列渐进性安排，逐步地降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步逼近稳健财政政策的效应境界。

　　第一，财政政策由积极转向稳健的过程，要同市场化的改革进程相衔接，在推进改革、深化改革的棋盘上，致力于稳健的各种举措安排。

　　第二，在7年之久的积极财政政策实践惯性和对于财政支出规模控制的体制缺陷的双重作用下，控制财政支出规模并非易事。2004年财政收入的高速增长势头又大大刺激了各方面增加支出的欲望，从而很可能因此扩大今年及此后年度的财政支出规模。即便稳健的财政政策采取渐进的步骤，降低财政收支安排的扩张力度终归是非常必要的。鉴于用在推进改革举措出台方面的支出较之于其他方面支出的扩张效应相对较小，因此，在财政支出总规模难以控制甚至急剧增长的条件下，把增加的“钱”尽可能用到推进改革的支出项目上，通过调整支出结构以减少它所带来的扩张力度，显然是一个适当策略。

　　第三，要保持经济持续稳定快速发展的良好势头，应当着眼于“以改革促增长，以改革促发展”。通过财政支持改革的举措安排，实现政府推动经济增长的目标和支持经济增长方式的转换。

　　第四，鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量(甚至包括增量)调整的难度和风险，以财政自身收支的不平衡和财政自身的改革来推进整体经济体制变革的成功，也是一个必然之举。

　　调减总量 控制赤字 增收节支

　　《中国经营报》：总结2004年的经验，你对今年财税政策转型有什么具体建议，如何发挥资源配置优势？

　　贾康：财税政策转型中主要考虑以下一些方面：

　　第一，调减总量扩张力度的同时，控制赤字，增收节支，同时将把握好“有保有控”的区别对待作为关键。政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林(行情 论坛)水、生态保护与国土整治、西部　　开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。

　　第二，政策调整要与建立和完善公共财政框架相呼应，政府首要考虑的应是市场能不能有效提供公共产品(公益品)与公共服务。对一般竞争性、营利性的投资项目，政府资金应退出，尽可能充分发挥市场在这些领域中配置资源的优势。注重通过各种手段的实施，为市场主体公平竞争、优胜劣汰提供政策平台和制度平台，增强经济内生增长力量和微观主体的自我发展能力，并将这些纳入“五个统筹”的宏观环境之中。

　　第三，近年长期建设国债资金投入的重心和在建项目应继续予以关注，以保持必要的政策连续性。但要严格控制新开工建设项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设。要扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，提高国债资金的使用效益，保证工程质量。长期建设国债的相关政策调整应当和税收政策的调整相互呼应。

　　第四，注重调节收入分配，改善社会预期、鼓励消费，并积极合理调整区域经济关系，逐步为解决“三农”问题和全面建设小康社会创造条件。