发改委拟推进石油体制改革

　　一方面是国内油源紧张，另一方面却是高达数百亿元的民间资本得不到充分利用

　　本报记者 叶桐 发自北京

　　记者近日从发改委一位知情人士处获知，一份名为《中国石油上游市场化研究》的报告，目前已完成初稿。

　　这份研究报告是发改委能源局去年初委托国土资源部油气战略研究中心进行的。一位不愿具名的专家说，这份研究报告详细分析了中国石油上游市场的现状，目的是为国家制定相关政策提供咨询。

　　民资徘徊石油上游市场

　　昨天(19日)，新疆一位民营企业家向记者反映，现在石油上游市场由于垄断造成很多问题，比如占而不勘、义务工作量不足、小矿劣矿不采等，导致了资源的浪费。在高度垄断的情况下，一些有意进入石油上游市场的民营企业无奈选择了绕道海外以外资身份进行合作开发的方式，这在一定程度上影响了投资效率。

　　据介绍，相对于石油产业链的下游市场，处于上游的石油勘探开采垄断程度更高，对于民间资本的限制更紧。

　　事实上，只有获得国土资源部颁发特许勘探许可证或开采许可证的企业，才能成为专营石油天然气的勘探开采商。而目前只有中石化、中石油、中海油等少数国有公司享有这种开采特权。

　　国土资源部一位官员告诉记者，由于国家有此规定，所以极少有民营企业来申请勘采许可证。“他们就是来申请，我们也不会批。”

　　去年12月12日，在发改委能源局召开的全国油气行业民营企业家座谈会上，民营企业家们对上游市场的高度垄断反应激烈。他们认为，油气勘探领域投资需求巨大，仅仅依靠两大石油公司的投入，无法满足油气产业发展的需求。

　　根据1998年颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》，探矿权人在领取勘查许可证之后必须完成最低勘查收入。但事实上，占而不勘的现象相当普遍。

　　国土资源部在对2003年国内石油天然气(含煤层气)勘查开采许可证进行年检时发现，在提交的875个勘查年检项目中，没有完成最低勘查投入的项目竟然高达480个，占实际参检勘查项目的55%。

　　能源专家梅博文认为，这种“圈地为牢”、占而不勘的现象不利于中国石油产业的健康发展，应该“改变这种垄断状况”。

　　发改委能源局一位官员也证实，目前能源局的确是在联合有关部门及研究机构开展推动石油体制改革问题的研究。但他拒绝透露更多的信息。

　　加快石油上游市场化

　　据一位读过该研究报告的人士介绍，报告指出了石油上游市场化的两大障碍：法律法规和能源体制上的障碍。从法律法规上讲，目前国内石油产业的相关法律法规不少是“计划经济时代的产物”，在不少领域还存在空白，已不能适应国内、国际石油市场的巨大变化。其中部分法规明显违反市场经济公平竞争的基本原则，不利于中国石油工业的健康发展。

　　据了解，已有多位人大代表、政协委员呼吁加快制定一部系统调整石油天然气勘探、开采、管输、储备、炼制、销售及相关设施保护法律关系的石油法。

　　国家发改委能源局石油天然气处2004年12月17日印发的一份《工作简报》表明，相关部门正在研究当前石油体制存在的问题，积极开展石油立法的前期准备工作。

　　国土资源部一位专家认为，上游市场化最主要的障碍就是体制上的障碍。他认为，下一步能源管理体制改革方向就是要放开市场限制，准许民营资本进入各个环节，这样有利于打破原来的垄断，活跃市场。

　　要改革能源管理体制，当前就要改变多头管理的现状。这位专家表示，现在的石油资源管理有发改委、国土资源部，再加上三大石油公司，所以需要一个综合的管理部门，比如像前一段时间媒体热炒的“能源委”。

　　梅博文认为，当前应该调动一切可以调动的积极因素，包括国营和民营的财力、物力、人力投入国内未开发的或是开发程度很低的地区。

　　国土资源部油气战略研究中心的一位专家则认为，石油勘查开采是一个高风险、高投入的领域。民营企业资金实力不足、技术力量薄弱，即使是上游市场放开，他们也很难进入这一领域。

　　工商联石油业商会副秘书长王德岗认为，对石油上游市场来说，民间资本是一支很重要的力量。有的民营企业不光是资金实力雄厚，还拥有比较先进的勘查开采技术，把这些民间力量整合起来可以有效地推进中国石油工业的发展。“一边是国内油源紧张，另一方面却是高达数百亿元的民间资本得不到充分利用，这是很让人痛心的事。”王德岗说。

　　“真正的限制不是资金上的，而是在于有没有一个好的资源管理体制。”发改委能源研究所所长周大地说。他认为尽管石油的勘探开采耗资巨大，但是中国的民营资本比较充足，联合几十亿、上百亿元的资金已经不是问题。

　　市场化不是一哄而上

　　成品油零售市场的逐步放开对于仍旧是铁板一块的上游市场无疑产生了巨大的冲击。已经有专家指出，石油产业放开的时机已经成熟，中国亟须建立一个更科学、讲效率的石油管理新体制。

　　周大地认为，石油是国家的资源，如果理顺管理体制，谁来开采并不重要，谁开采谁缴税就行了。但是要强调的是，石油上游市场化并不是一哄而上，而是要充分考虑两个因素：公平和效率。

　　周大地表示，在资源分配时要考虑到资源的发现成本。过去石油系统花费了大量人力物力进行勘探，不能说一搞市场化就大家来分，这也不公平。当然，垄断上游不让别人进入也是一种不公平。

　　效率是石油上游市场化进程中的另一个重要因素。周大地告诉记者，在勘探中经常会遇到这种现象———一个公司可能勘探了很久没有找到油，换了一个公司去勘探，很快就找到了。这是因为不同的石油公司由于技术上有差异，开发的力量和技术人员的思路都有不同。周大地认为，上游市场的完全垄断容易造成垄断企业思路的固定和经营上的惰性，效率就不高。而引进竞争，多种经营方式可以促进效率的提高。

　　周大地强调，放开上游市场也要注意不能乱来，不能一哄而上，必须是有序地放开。“一定不要因为放开石油上游市场，导致如煤炭行业乱挖小煤窑的状况。”