农村义务教育的现实困境：辍学率反弹拉响警报

http://finance.sina.com.cn 2005年01月18日 00:44 中国经济时报

　　编者按：

　　中央党校经济学教研部中国农村九年义务教育调查课题组，历时数月，先后到黑龙江、辽宁、内蒙、宁夏、新疆、西藏、陕西、山西、河南、河北、湖南、湖北、山东、广东、广西、海南等16省市进行实地调查，结果发现，农民负担沉重，乡村学校校舍简陋破败，县乡九年义务教育达标后债台高筑，都折射出农村教育的现实窘况。我们将这个报告的主要结

果发表出来，希望能引起更多的人关注这个现实。

　　本报记者李慧莲

　　2000年，国家宣布如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务，特别是农村义务教育，2002年发生了翻天覆地的变化，小学和初中入学率分别达到98.6%和90%。全国有2598个县实现了“两基”目标，占总县数的90%。

　　中共中央党校经济学部中国农村九年义务教育调查课题组(以下简称课题组)组长、调查报告执笔人潘云良教授1月11日对中国经济时报记者说，他们课题组15名成员是带着这令人鼓舞的数字，满怀希望地奔赴全国16个省市进行调查研究。

　　然而，潘云良说：“我们失望了，农村的教育，尤其是落后地区的教育状况，并不像城市的教育那样成效显著，更说不上繁荣，反倒可用‘凋敝’这个词来形容，一点都不夸张，一点都不耸人听闻。我们深深感到，目前‘普九’的成果是低标准的，并且相当脆弱。”

　　辍学率反弹拉响义务教育警报

　　潘云良说，这种脆弱表现在两点，一方面，所谓“基本普及”，是指85%的人口覆盖地区实现这一要求，还有15%的人口覆盖地区——主要在西部贫困地区——这一目标远未实现；另一方面即便在“普九”已经验收的地区，普及义务教育的成果和质量也是很脆弱的，不少地区的辍学率出现了明显的反弹。近年来，农村学生的辍学、流失率偏高，初中生辍学率上升，根据官方公布的数字已达到5.47%。有的地方农村辍学率高达10%以上。而且，就许多地方的实际观察，农村学生的流失辍学率，比统计数字要高得多。

　　记者从潘云良那里看到这样一份广西某中学上报给镇党委、政府的报告：

　　“根据上级有关部门通知精神，今年十一月份，国家对我县进行‘普及九年义务教育’复检验收。我校如何……，虽然加班加点努力工作，但是，2004年-2005年度‘普九’资料的完善工作仍然陷入困境，具体数据难以确定和上报。造成这种困境的主要原因是学生流失量太大。包括领导在内的全体中学老师已于今年7月—9月多次下村动员，已有部分流失学生回校，但仍有现初三学生97人、初二学生43人及应该进入初一读书小学毕业生34人未回校。”

　　“按2003—2004年度初中在校生2067人计‘普九’辍学率不能超过3%，即辍学生最多不能超过62人。现初三和初二两个年级辍学就已140人，辍学率已达6.67%，远远超过‘普九’辍学率3%的要求。……，现请党委、政府予以考虑。”

　　“试想，像这样为了应付上级检查验收的‘普九’又能坚持多久呢？”潘云良说。

　　以上情况绝不是个别现象，调查组的成员在座谈时发现这些问题普遍存在。而且实际情况还远不止这些。有些学校学生虽然在册，但学生并不在校。有些学校只要学生交钱，随便可以买到初中毕业证书，而实际根本未读。更有甚者，在上级验收检查的时候竟然借学生凑数。

　　一个无可置疑的现实是，在我国，《义务教育法》颁布已经10多年了，但在广大的农村地区，特别是在比较落后的地区，仍然存在大量问题，亟须进一步认真贯彻、落实。

　　“况且从我们调查的情况看，农村中学的辍学率远不是官方公布的数字。”潘云良忧心忡忡。

　　农村九年义务教育的现实困境

　　据潘云良介绍，课题组在16省市的调查研究表明，目前许多地方农民负担依然沉重，乡村学校校舍简陋破败，县乡九年义务教育达标后落下债台高筑，一些中小学毕业生面临“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬。“我们深切感到中国农村九年义务教育的现状不容乐观。”

　　(一)贫困

　　在享有九年义务教育这一权利方面，农村孩子的“待遇”远远低于城市的孩子。在政府规定免除学费的同时，却允许增收杂费，这一规定在实质上取消了“义务”的无条件性。在缺乏国家财政拨款支持的前提下，农村教育部门由于财政困难，不得不把增收超过学费的杂费变成最主要的经济来源，来维持学校的正常运转。

　　看看课题组成员对几个省市的调查记录，了解一下农村孩子无法上学的根本原因：

　　段小团，陕西省横山县双城乡，今年17岁，16岁从本乡初二辍学。原因是哥哥考上了四川大学，学费每年近万元。为了供哥哥上学，他离开了学校，外出打工。

　　吕和平，河南省商丘市宁陵县赵村乡，今年13岁，因家庭贫困从本乡五年级辍学。课题组在该县调查问卷填报辍学率是9%，从实际调查情况看，辍学率应在20%以上，多为经济困难所致。

　　宋国良等141名同学，黑龙江省满井乡中学，从初一到初三年级，全部因家境贫困辍学。该中学共有学生827名，这样算下来辍学率应是17%左右。

　　对于经济贫困家庭的孩子来说，每年甚至每学期的学费，成为他们通往学校的主要障碍。即使是在广东这样的发达地区也存在这个问题。据广东省价格监测中心前不久在全省范围内组织的一场“广东教育收费情况民意调查”表明，教育收费偏高是大多数、特别是年家庭收入低于1.5万元的低收入家庭受访者的心头之痛。课题组在几个省的调查中，当就目前农村教育收费水平发表看法时，广大农民都表示“吃力”或“非常吃力”。

　　潘云良说：“我们调查的湖南省安乡县，农民的家庭年收入是1200元，供一个孩子读书要800元，而有两个孩子的家庭占大多数，也就是说两个孩子都上学几乎是不可能的。更何况农民人均纯收入中四成是实物折抵的收入，还有两成用于预购化肥农药等生产资料，农民每年自行支配的货币收入远不足1200元。”

　　(二)学困

　　据潘云良介绍，从辽宁省黑山县、彰武县、内蒙古自治区库伦旗调查的情况看，三地农民实际家庭年均纯收入大致都在5000元至20000元左右从全国看应属中等水平。几乎所有儿童都有经济条件接受九年义务教育但实际完成三年初中教育的学生比率很少大致不超过30%。调查发现如此多的孩子放弃接受初等教育不纯粹由于经济原因中途退学的孩子都是自愿的。

　　为什么呢？课题组调查发现，孩子们选择回家的原因有如下种种：

　　——农村人口居住分散中学布局根据现有生源情况一般为一乡设一所学校这样一来多数学生无法像小学时一样在家门口的村小学校上学，很多孩子因交通不便而放弃学业。

　　——农村小学教育水平低学习条件差小学毕业生大多难以适应中学以后的系统学习学习失去兴趣吃苦失去动力。

　　——目前我国仍以应试教育体制为主导孩子在小学毕业摆脱文盲后受初中教育的惟一目的是考上高中并最终考上大学而初高中课程的设置对考不上大学只能务农的孩子几乎没有多少用处只有参军及少数进城打工的岗位需要初中毕业证书但目前这种证书只要花钱就很容易搞到。

　　——由于基础太差，学习跟不上，很多学生对学习失去兴趣。再加上学校片面强调升学率，对教师实行量化管理，这样一来，老师排斥差的学生，使学习差的学生在班级抬不起头来，不得不离开学校。

　　(三)校困

　　我国现行的教育经费负担模式是城市教育由国家负担，而农村以县级统筹为主。由于目前中国大多数县属于“吃饭”财政，能够投向教育的资金十分有限，造成很多农村学校难以为继。

　　课题组发现，首先是校舍不足而且简陋。据统计，20世纪末全国中小学有危房约1300万平方米，集中在中西部农村。虽然危房占全国中小学总校舍的比例不足1%，但在中西部经济欠发达地区的农村，这一比例较高。宁夏中学危房面积达5.32%，小学达4.6%；新疆中学危房达4.05%，小学占3%；青海中学占3.16%，小学占4.33%。

　　潘云良说，在调查中，我们真实地看到和感受了这种状况。如广西蒙山县总体情况是，相当一部分小学无校门、无围墙，校园环境差；教师的办公桌椅大部分是上世纪60、70年代的产物，高低不一，长短不齐，陈旧破烂；初中学生宿舍条件极差，三个人睡一张床，房间四处漏风，食堂也异常简陋；教学仪器、图书及电教设备严重不足。我们到过的几所学校，有的墙体已经开裂，有的地基严重下陷，真是触目惊心。

　　其次是负债严重。2003年度国家审计署审计调查的50个县，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债总额相当于这些地方一年财政收入的80%。教育负债首先与2000年“普九”验收有关。1986年，《义务教育法》第一次提出2000年在全国范围内“普九”，并要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。后来成了很多地方教育部门的硬性任务。各省教育厅与各市(地、州)政府(行署)教委签订了双向目标责任书，各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也签订了责任书，把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容，“普九”得以全面铺开。但为了达到“普九”目标，本已困难的基层政府和教育部门不得不向外贷款或由施工队垫资，背上了巨额债务。据调查，截至2000年“普九”验收前夕，四川全省已完成和正在推行“普九”的县的教育负债总额达39亿元。同时，各地省级以下财政逐渐萎缩，地方财政逐渐难以承担教育投入，更加剧了各地的教育负债。

　　第三是拖欠教师工资。据中国教育工会1999年上半年调查，中国有2／3省、自治区、直辖市拖欠教师工资，目前累计已拖欠100多亿元。即便在经济比较发达的广东省，从1996年至1999年已拖欠教师工资6.4亿。据课题组调查的情况看，虽然现在情况要好一些，大部分县都能保证基本工资的及时发放，但不能足额发放却是普遍现象。

　　(四)师困

　　农村学校师资总体素质不高，队伍不稳，是农村中小学十分突出的问题。教师待遇差、工资低，许多骨干教师流向城市和经济发达地区。公办教师人心思走，民办教师(代课教师)“亦农亦教”，使农村基础教育雪上加霜。

　　就拿潘云良到过的甘肃省礼县来说，全县共有学生10多万人，而教职工不到4000人；甘谷格板峪小学五个班级，只有崔纪成老师一人任教。再比如课题组成员在河南汝阳调研时发现，全县有代课教师700人，有相当一部分小学没有一位公办教师，基本是初中毕业生教小学，有的连初中都没毕业，小学教育的质量可想而知。

　　(五)前景贫困

　　在辽宁省黑山县中心村调查时潘云良发现该村2000级小学毕业生中有14人未读完初中问起原因，大都认为经济上不划算。在家长看来只有孩子学习好将来能考上大学找到工作赚到钱孩子的学费才算花的值否则不如不念。

　　再加上近年来各地大学学费在不断上涨，这对农民打击很大。潘云良说，农民给我们算了一笔账：若要供子女4年大学，至少需负担4-6万元，这已经相当于普通城镇家庭5-10年的全部积蓄了！这个费用，是边远贫困家庭所无法想象的，更何况上了大学也不一定能找到工作。统计表明，目前农村辍学孩子中，有近一半是因为升学无望。更多的是因为看不到上学能带来什么好处，前景无望才是农村九年义务教育难以巩固的深层原因。

　　思考与出路

　　农村教育问题的根源究竟在哪里？课题组的报告认为，首先应给予农村孩子以平等受教育的机会，义务教育应真正落到实处；其次，必须加强农村师资队伍建设，没有合格的老师，不可能出合格的学生；最后，必须思考九年义务教育的内容。

　　“如果教育的内容仅仅是为了考大学，那么农村学生又有几个能考上？”潘云良说。

　　为此，课题组建议：

　　(一)义务教育城乡统筹兼顾

　　中国农村教育面临的最主要困难是教育负担不公平。城市推行九年义务教育，教育费用基本上由政府承担，而农村的九年义务教育，费用绝大部分由农民自己承担。

　　国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组的调查结果显示，目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民们自己负担的，在全部投入中，乡镇一级的负担竟高达78%左右，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。

　　国家教育经费的不足是一个众所周知的现实，“问题是这些有限的教育投资，大部分还被锦上添花地投放在基础较好的城市学校，尤其是其中的重点中小学。这对急需雪中送炭的农村来讲是多么的不公平。”说起这个话题，潘云良很激动。

　　有鉴于此，课题组认为，必须逐步取消城乡分割的教育投入机制，中央和省级财政要加大对县级、尤其是贫困地区转移支付力度，逐步压缩高等教育经费所占的比例，教育投入逐步向义务教育倾斜。

　　同时，应逐步调整义务教育负担的比例，应由县级统筹为主逐步转向省和中央为主。从课题组调查的情况看，要县级财政扛起农村义务教育的重担，县级财政恐怕难当重任。首先，县级的“财权”远远小于它的“事权”，目前国家财政总收入中中央占有了51%，县乡两级只能分享约20%，而1999年全国5721.57万在校初中生中，农村学生占57.2%，13547.96万小学生中农村学生占80%。其次，中央的转移支付不足以解决落后地区义务教育的现实问题，很明显，越是落后的地区教育投入越是不足。虽然，中央自1995年就启动了“贫困地区义务教育工程”和“义务教育危房改造工程”，但这两项投入只占全国义务教育总支出的1%。最后，我国义务教育还有巨大的资金缺口需要填补。财政部1999年的调研认为，要全面达到“普九”标准，至少还需要对1053个县投入资金总计约354亿元；截至2000年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元；此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，课题组估计这个需要填补的资金缺口约有200亿元，三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。

　　潘云良说，他们认为，义务教育经费工资部分应由中央统筹。粗略地估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资。中国农村小学教师有380万人，如果中央政府能够保证其每月500元的收入，需要232亿人民币。全国农村还有中学教师223万人，如果保证其每月800元收入，总费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币，占2002年全国财政总收入的2.3%。用中央财政来支付义务教育中最大的一笔教师费用，完全可行。义务教育的其他经费如校舍、教学仪器、设备等由省、县两级负担。

　　“做到这一点，才是名正言顺的义务教育，才能稳定农村义务教育的教师队伍，才能巩固和发展农村九年义务教育成果。”潘云良说。

　　(二)加强农村师资队伍建设

　　我国800万农村教师，承担着6600万农村中小学生的教育，肩负着普及九年义务教育并将我国沉重的人口负担转变为高素质人力资源的神圣使命。关注800万农村教师的生存和生活，是确保农村教育发展的关键。

　　综合课题组在各地了解的情况来看，农村教师队伍整体素质仍有待提高。相当部分农村教师教育观念陈旧，知识老化，方法落后，难以适应教育改革发展的需要；学历达标与能力达标存在较大落差，进一步提高农村教师实际教学能力，仍是一项艰巨的任务；农村教师中民转公教师多，代课教师多，层层拔高使用的多，教师整体水平难以保证。此外，由于待遇低、工资拖欠、专业教育程度低、师资来源复杂、管理松散等多方面原因，造成一些农村教师工作责任心、职业意识淡漠。

　　潘云良说，在调查中，我们也体会到农村教师的艰辛。许多农村教师工资水平较低，一些津补贴至今未得到解决，城乡教师实际收入差距大。为此，各级政府应切实解决农村教师待遇问题，并加强农村教师的培养和管理。

　　(三)调整农村九年义务教育内容

　　课题组认为，教育体制僵化，办学形式单一，农村基础教育脱离农村经济发展需要，缺乏与农村社会的血肉联系，这是当前农村教育问题的突出表现。

　　在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各成体系，实行条条管理，各自强化，没有充分利用农村中、小学已有的教育设施和相对雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，占用了有限的农村教育资源，制约了农村中、小学教育的发展。由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。在办学形式上，一是乡、村政府包揽办学，缺乏社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水；二是走升学教育之路，形成“小学—初中—高中—大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业，另一方面，乡镇企业缺乏大量的初、中级技术人员、经营管理人员和有一定技术基础的工人的尴尬局面。在教育投入方式上，形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入不到位，镇乡领导直接或间接鼓励学校通过各种形式的乱收费来补充教育经费的不足，使得学校校长在夹缝中生存——一方面要为学校的正常运转和发展筹集资金，另一方面又要随时准备为乱收费承担责任。

　　中等职业学校普遍出现生存危机，农林中专更是难以为继，出现这种状况的原因是这些学校并不能为农村学生带来很好的就业出路。为此，课题组建议，农村教育的重点应放在提高农村人口的素质，培养适应三农多样化需求的人才上，而不是只有考大学一条路。

　　因此，潘云良说，农村九年义务教育必须从目标、内容、形式、结构和布局诸方面彻底改革，尤其要积极建立农村高等教育体系。发展农村高等教育，不是要把农民禁锢在农村，一切阶层、城乡之间的流动照常展开，只是要在这个前提下，让农村与城市共同发展，各自寻求自己的发展模式，而不是让农村跟在城市后面，自然而缓慢的“城市化”。

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