四项变革两路突破 土地新政闪亮政府垄断黄灯

　　目前，有关建制镇、集镇及村庄的集体建设用地使用权流转的具体实施办法正在制定之中，有望2005年出台；该项措施的重要意义在于，市场土地供应者的增加，从而为打破政府垄断土地市场奠定了基础，也是中国土地交易市场化的重要信号；同时，农民建设用地土地使用权入股将有利于土地流转

　　本报记者 钟华

　　一个具有划时代意义的政策，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称“28号文件”)在历经了“百日维新”之后，于10月28日正式出台，从而使中国经济从此又多了一个极为有效的控制阀门，同时也使中国的土地制度改革得以迅速推进。

　　有关土地专家对《财经时报》评论认为，“28号文件”是在现有法律框架下，对土地政策做出的最大限度的调整，对地方政府非法占用土地加强了管理，不仅防止了大量耕地流失，而且有效地抑制了地方政府的投资冲动，强调了政府归位。

　　但必须看到，中国土地问题的解决，还面临重新确定中央和地方的财权和事权关系，对现行的土地产权体系和税收体系做出重要改革和调整。有关专家指出，未来的中国土地制度改革可能孕育在本次土地新政之中，两个关键性的突破，可能会在农民建设用地土地使用权入股和建制镇、集镇及村庄的集体建设用地依法流转中产生。

　　土地先行

　　与投资体制改革相匹配，建设项目用地预审管理将更为加强。国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲对《财经时报》指出：“原来是我们(国土资源部门)在后，发改委负责立项审批在先；现在把我们推向了前台。”

　　这就是说，企业要想兴建项目，需要先提出项目建设用地申请，由国土资源部门进行建设项目用地审查；在向发改委等部门申报核准或审批时，必须附上国土资源部门预审意见。

　　这就是11月28日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的重要规定之一。中国土地学会秘书长黄小虎对《财经时报》评论说，《决定》仅限于现有法律框架下，对土地利益关系进行了微调，重在加强对地方政府土地利用管理。

　　此前，伴随着地方政府的推动，全国出现了固定资产投资“过热”，引起中国政府对经济发展能否持续、稳定的担心。以江苏铁本为典型的大量非法占用土地事件，致使国务院4月底痛下决心，实施“三个暂停”，开展为期半年的全国土地的治理整顿。

　　四点新意

　　国土资源部专门成立了“加强土地管理制度建设领导小组”，进行了为期3个多月的深化改革土地管理制度的研究，俗称“百日维新”，并最终形成了以《决定》为标志的土地新政。张晓玲认为，土地新政涉及土地管理的一些重要变化，这主要表现在四个方面。

　　一是土地管理级别方面。在土地利用总体规划的修编中，涉及基本农田调整更为严格。改变原来涉及基本农田的乡镇级利用总体规划的调整，只需地市级批准的管理方式，取而代之的是，对基本农田的占用和调整都需要经过国务院审批。

　　二是征地补偿标准方面。总体要求是被征地农民生活水平不因征地而降低，如果达到30倍补偿上限仍不足以补偿被征地农民损失的，就需要动用国有土地收益来进行补偿。

　　三是责任制方面。土地新政明确划分了各级政府土地管理的权利和责任，并将建立耕地保护责任的考核体系。中央负责调控新增建设用地总量，地方负责盘活存量建设用地，地方各级人民政府应保护和合理利用土地，其中省、自治区、直辖市人民政府负主要责任。

　　四是土地流转方面。允许建制镇、集镇及村庄的集体建设用地农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

　　张晓玲指出，土地新政是一个系统工程，具体落实、加强严格土地管理将是明年政府工作的重点。其中，主要包括土地利用规划和修改编制，地方土地使用规章的清理，各类非法开发区和城市新区的整顿，省以下土地管理机构的改革等。

　　两路突破

　　事实上，征地制度改革面临的重要难题之一，是需要对现行《土地管理法》等一些相关法规进行修改，这需要中央先下发有关关于修改《土地管理法》的决议。原本2004年内推出这一举措，目前无疾而终。

　　更为主要的是，政府作为唯一土地直接供应者，垄断着土地市场。由此造成了中国土地资源最紧缺的珠三角、长三角等地区，他们的总体地价竟低于中国西部的畸形现象。这样，土地市场就没有真实的价格信号，不能引导土地资源进行优化配置，也不能作为生产要素参与利益分配，最终导致低成本投资下，各种非法园区的大量出现，造成了土地资源的严重浪费。

　　从事土地改革研究多年的张晓玲认为，政府在土地问题的角色定位是应当深思的。在土地市场中，政府“既是运动员，又是裁判员”，扮演着管理者、征地者、卖地者和所有者的角色。以合理利用土地为宗旨的土地整理储备中心，在地方政府主导运作下，也逐步退化为地方政府获取土地利益，炒作土地的工具。

　　但本轮土地新政指出，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。张晓玲认为，这一突破将可能具有深远的意义，未来中国土地市场改革的突破也可能源自于此。

　　张晓玲认为，当前建制镇、集镇及村庄的集体建设用地的集体建设用地并不值钱，因此这一举措的意义并不具有操作意义，重要的是这部分用地的流转，意味着市场土地供应者的增加，这就为打破政府垄断土地市场奠定了基础，也是中国土地交易市场化的重要信号。

　　目前，有关建制镇、集镇及村庄的集体建设用地使用权流转的具体实施办法正在制定之中，有望2005年出台。

　　本轮土地新政还指出，对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。中国土地学会秘书长黄小虎对《财经时报》表示，农民建设用地土地使用权入股将有利于土地流转，可能成为解决土地问题的重要途径之一，但这还取决于这一制度的具体实施办法将会如何规定。