审计署助推财政革命 公共政府雏形亮相

　　本报记者 王长勇

　　处于社会转型中的中国，财政与税收已不局限于官员和学者的视野，养老金、医保、最低生活保障、个人所得税、助学贷款、钟粮补贴等，都直接或间接影响到每一个人。及时准确报道预算、国债、税收、补贴等财税新闻，愿为您工作、学习、生活提供有价值的帮助。

　　2004年的宏观经济形势，促使中央做出决定，结束实施了7年的积极财政政策，财政政策成功转型，回归相机抉择的本色；实行稳健的财政政策，给财政政策灵活运用的空间，即所谓有保有压，同时为财政完善支出功能的改革措施创造有利条件；来自财政部的消息，2005年中央和地方将全面推行财政国库管理制度改革；改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度

　　长期被西方市场国家视为“财政革命”的公共财政制度，终于在2004年被国家审计署引爆。

　　2004年，国家审计署发布的一纸审计结果公告，暴露出一批财政资金使用过程中的违法违规行为：预算单位骗取财政资金、超预算安排项目资金、挤占挪用专项资金、自行调整预算等情况，大多涉及到当前正在进行的财政预算管理制度的改革。

　　正是这张审计结果加速了财政预算及国库管理制度改革的进程。财政部副部长肖捷称，财政国库管理制度改革是一项重大的财政管理制度创新，作为公共财政体制的重要内容，被市场经济国家称为“财政革命”。

　　中国财政改革的方向，就是建立公共财政体制。那么，公共财政与财政支持经济发展之间是否存在冲突？财政部部长金人庆认为，财政工作的首要任务，是促进经济发展，以此带动财政发展，“不能把建设公共财政与财政支持经济发展对立起来”，需要调整和完善的，只是财政支持经济发展的方式。

　　来自财政部的消息，2005年中央和地方将全面推行财政国库管理制度改革。改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

　　“蛋糕理论”修得正果

　　推进财政体制改革和完善财政管理体制，必须建立在经济发展、财政实力壮大的基础上，“发展是执政兴国的第一要务和经济决定财政”的观念，成为2004年中国财政工作的主导思想。

　　“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣。”财政部长金人庆喜欢引用这句古语，以说明生财、聚财和用财之间的关系，并以此认识处理财政与改革、发展、稳定的关系。

　　中国财政收入每年增长10%以上，年均增加2000亿元以上，这是财政部的目标，因此，“做大财政收入蛋糕”自然成为财政工作的首要任务。

　　2003年1至11月累计，全国财政收入24430.35亿元，同比增加4656.38亿元，增长23.5%，而全国财政预算收入23570亿元，增加1879亿元，增长8.7%。

　　做大财政蛋糕的第一项功绩，即在2004年前半年清欠2000多亿元的出口退税“老账”，金人庆的“蛋糕理论”在实践中终于修得正果。

　　多年累计的出口退税欠账，困扰中国财政4年多的出口退税欠账问题总算尘埃落定。年底用追加预算支出的方式，彻底解决。

　　政府承诺用5年时间取消农业税，这一政策让中国农民欢欣鼓舞，但对举步维艰的地方财政而言，更是雪上加霜，加大了地方对中央财政转移支付的依赖。

　　但是，2004年，投入“三农”的财政资金总量超过2000亿元，用于免征或减征农业税、对种粮农民直接补贴、落实退耕还林政策、建立农村新型医疗保障体系、拨付农村扶贫专项资金等。显然，对三农支持力度的大小，是建立在财政拿出真金白银的基础上。

　　税制改革受阻

　　2004年的税制改革可谓是“雷声大、雨点小”，财政部确定要“推进三项改革”：税制改革、农村税费改革和预算管理制度改革。作为完善财政收入功能的改革措施，税制改革意义非同一般，也许是意识到了改革的艰难，对税制改革的总体思路和方案，相关部门早已“成竹在胸”，但对推出改革的时机选择，政府官员的说法是要“慎之又慎”。

　　原定于2004年1月1日开始的增值税改革试点，最终延迟到7月1日开始实施，酝酿这一改革的初衷，是“为刺激投资，拉动内需并推动经济结构的战略性调整”；采用消费型增值税，也是世界上大多数国家的做法；选择首先在东北地区试点，也是给振兴东北的一项优惠政策，可谓是“一箭三雕”。

　　当万事俱备，只待时机时，宏观经济形势出现固定资产投资增速过快，改革只好暂缓。要不是中央对东北进行了调查，得出“东北三省投资不过热，宏观调控不要一刀切”的结论，这项2004年唯一出台的改革措施可能也会被搁置。

　　统一内外资企业税收制度，可以说是一项众望所归的改革，但2004年再一次搁浅，反而引发关于外资的讨论，“中国还需要外资吗？外资是否影响到了中国经济安全”？最终，无论是关于两税合并的改革还是关于外资的讨论，都被暂时搁置。

　　而对于完善个人所得税制度、设立物业税、实现城乡税制统一等，改革还有许多难点需要攻坚。

　　财政政策转型

　　财政收入的大幅增长让财政部如愿以偿，轻松实现年初定下的“做大财政收入蛋糕”目标，看来，2004年的固定资产投资过热与物价上涨，财政从中获益不小。

　　但对于财政来说，还有一个意外的收获，2004年的宏观经济形势，促使中央做出决定，结束实施了7年的积极财政政策，财政政策成功转型，回归相机抉择的本色。实行稳健的财政政策，给财政政策灵活运用的空间，即所谓有保有压，同时为财政完善支出功能的改革措施创造有利条件。

　　计划经济条件下，主要依靠计划和行政手段对企业、单位和个人进行直接调控；市场经济条件下，财政将通过投资、税收、贴息、调整收入分配等各种工具和手段，间接调控市场。

　　财政支持经济发展的方式，也将发生转变，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴；重点保障社保、工资、科教文卫、生态建设和环境保护等公共服务领域的支出。

　　财政宏观调控的方式也会发生转变，即由被动调控向主动调控的转变；由直接调控向间接调控的转变；由单一调控工具向多种调控工具的转变；宏观调控的对象也会根本性转变。

　　审计助推预算管理制度改革

　　2004年，审计署发布的审计结果公告吸引了社会各界的眼球，总结审计发现的问题，集中表现在预算单位骗取财政资金、将项目经费用于基本支出、超预算安排项目资金、资金未细化到具体项目、未及时批复预算、挤占挪用专项资金、自行调整预算等情况，而发现的这些问题，大多涉及到当前正在进行的财政预算管理制度的改革。

　　当前推行的国库管理制度改革，坚持“三个不变”的原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位；不改变预算单位资金使用权限；不改变预算单位财务管理和会计核算权限。财政部官员强调，改革没有改变各部门的基本职责权限，而是建立一种新的规范和机制，增强透明度，提高资金使用效益。

　　国库管理制度改革的主要内容，是由财政统一设立国库单一账户体系，所有财政资金全都在国库单一账户体系中运作；财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库，财政支出按预算通过国库单一账户体系，由财政直接支付或授权预算单位支付到商品或劳务供应者；建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。

　　可见，国库管理制度改革和完善，对预算单位的约束作用是显而易见的，改革自然会遇到很大的阻力。

　　又如“收支两条线”的改革，主要是收缴分离，从“收”的角度讲，主要是规范政府预算外收入收缴并减少部门、单位占压政府资金。对那些合法合规的收费收入，不再由部门、单位自收自缴，实行收缴分离，纳入政府预算或实行专户管理，从“支”的方面讲，主要是收支脱钩，执收单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。改革的最终目标是编制综合政府预算，逐步淡化和取消预算外收支。改变过去预算外资金自收自支的格局，原收费单位的抵触情绪在预料之中，改革推进的难度可想而知。

　　而审计署对财政资金收缴与支出的全面审计监督，迫使所有使用财政资金的预算单位，逐步放弃与改革管理制度博弈的心态，当他们发现，通过钻制度不完善的空子违规违法之后，仍然会受到查处，还不如顺应改革要求，建立规范的管理制度。