江苏宜兴的超低地租：先进经验还是违法违规

　　作者：赵刚 编辑：唐清建

　　就在苏南“超低地价”遭到打压的同时，其变相“超低地租”却开始浮出水面。在接受记者采访时，茅亚荪多次强调，宜兴市的“年租金”收取工作非常出色，已被上级确定为“先进经验”，将在全省、全国进行推广。蒋晓贤也告诉记者，“好多人都过来参观学习‘136号文件’。其中就包括苏南和苏北的10多个县市的国土局领导。”

　　“可能吗？我们会犯如此低级的错误？”翻阅过记者带来的举报材料，江苏省宜兴市国土资源局副局长蒋晓贤颇为自信地反问记者。这份举报材料是2004年12月21日送到记者手中的。8天后，几位宜兴(县级市，隶属江苏省无锡市)的举报者又专程赶赴北京，将一份相同的举报材料送交国土资源部相关部门。举报者称，“宜兴市国土局混淆关键概念、错误套用上级文件，严重压低国有土地租赁租金收取标准，致使近年来宜兴国有土地资产流失高达数十亿元。”

　　举报者代表徐先生是原宜兴国际饭店的员工。2003年11月，在江苏机关宾馆改制的背景下，宜兴市惟一的四星级宾馆——“宜兴国际饭店”进行了改制。改制最初打算采取公开拍卖的方式，宾馆的拍卖参考价　　为2.4403亿元人民币，其中包括24.8亩土地40年使用权的出让金1.5553亿元。由于种种原　　因，对宜兴国际饭店的公开拍卖流拍。之后，这个前身为市政府招待所的宾馆被19名管理层以818万元的　　净资产价格收购(不包括土地出让金)。改制后，完全为民营性质的宜兴国际饭店无权再享用原有的行政划拨土地，按规定，这24.8亩国有土地必须改为有偿使用。经协商，改制后的国际饭店以租赁方式获得国有土地使用权。然而，饭店每年需要缴纳的土地租金仅为31.09万元，每年每平方米租金仅为19元。以40年计，总租金不过1256万元，不及此前公开拍卖时售价的一成。

　　举报者最初猜测，宜兴国际饭店这样的“超低地租”是个别人操纵的个案。然而经过进一步的调查后，结果却让他们大吃一惊。宜兴国际饭店实行的19元／年.平方米的土地租赁价格完全符合宜兴市政府的相关规定。

　　据记者了解，现行操作中执行的土地租金政策是宜兴市政府于2002年6月1日制定的。这份《市政府关于加强租赁供地收取土地年租金工作的意见》(宜政发(2002)136号，简称‘136号文件’)规定，宜兴市的土地有偿使用可以“实行租赁供地”方式。

　　此外，该文件有一个附件——《宜兴市土地分等定级及土地年租金指导价标准》，它将宜兴市的土地分为四等三类，与之对应的土地年租金“最低保护价”则从2～19元／年.平方米不等。原来，“超低地租”在宜兴并非个案，而是在全市范围内普遍采用的官方标准。

　　蒋晓贤告诉记者，与其他地方的小打小闹不同，“年租金”收取工作在宜兴是“全面铺开”。据了解，在宜兴能够享用“超低地租”的范围极为宽广，无论是改制还是新增用地，企业都可以有这样的便利。

　　红头文件遭遇合法性危机

　　“有人说‘136号文件’收费偏低，但我们宜兴制定的‘年租金’标准是有法规依据的。”蒋晓贤告诉记者，宜兴的“136号文件”得到了江苏省国土厅的批准。而其制定的依据则是1998年4月份的《江苏省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取土地年租金的请示的通知》(苏政办发【1998】50号，简称“50号文件”)。

　　蒋晓贤还特别向记者展示了“50号文件”的附件《江苏省国有土地年租金最低保护价收取标准表》。表中把江苏各地的土地等级分为六等，并分别列出了相应的“年租金”标准。蒋晓贤称，他们宜兴的土地租金标准就是以此为依据而制定的。

　　记者当天赶赴无锡，作为宜兴市国土资源局的上级主管部门，无锡市国土资源局却给出了大为不同的解释。

　　“‘50号文件’与国有土地有偿使用无关，它的征收对象是‘有划拨土地使用权’单位。”无锡市国土资源局土地利用管理处茅亚荪处长向记者解释说，“这些单位本来可以无偿使用国有划拨土地，但如果他们将其无偿取得的划拔土地的使用权出租或改变用途，从而取得一定的收益，就需要向国家交纳一部分收益提成，这就是‘50号文件’中所指的‘年租金’”。

　　“而人们通常提到的‘国有土地租赁’则是国有土地有偿使用的一种方式。”茅亚荪告诉记者，目前我国合法的国有土地有偿使用的方式包括：国有土地使用权出让、租赁、作价出资或入股。在全国大部分地区，普遍采用的都是出让或者出资、入股方式，但宜兴市普遍采取租赁这种形式也是合法的。

　　记者追问茅亚荪，既然“50号文件”与国有土地有偿使用无关，宜兴“136号文件”的国有土地租赁租金标准套用“50号文件”的“年租金”标准，是否混淆了两者的概念和适用范围？对此，茅亚荪给出了一个令记者匪夷所思的回答：“宜兴市政府有权自主确定宜兴市的国有土地租赁价格，怎么确定是宜兴的事，正好‘50号文件’上有个价格标准，他们就把它借用了过来，这样并没有什么不妥。”

　　事实上，对国有土地租赁租金标准，国家早有明文规定。1999年7月29日，《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》?国土资发【1999】222号，简称“222号文件”?对国有土地租赁进行了进一步的规范。

　　记者看到，《规范国有土地租赁若干意见》第三条明确规定，“国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其他土地费用的，租金标准应按全额地价折算。”

　　记者特意向国土资源部土地利用司工作人员咨询了“222号文件”的适用范围，国土资源部工作人员明确回答记者，“222号文件”适用于全国各地区，租金标准应必须按全额地价折算，折算方法通常为资本收益还原法，任何地方性文件不能与之相冲突。

　　国有土地资产流失中的“政府行为”

　　无锡一位土地评估师告诉记者，按照《城镇土地估计规程》的有关综合规定，对土地年租金价格的计算可用“收益还原法”来核算，应不低于当年度的社会平均收益率(即银行同期利率＋本行业收益率)。苏南地区年期租赁价格一般应为全额地价的8%～10%。如果以宜兴国际饭店1.5553亿元的地价来算，一年的国有土地租赁租金总额应该在1300万元以上，是现有租金的近40倍。

　　这位土地评估师还告诉记者，如果该地块的地价没有经过评估，也可以根据地块所在地段的基准地价确定。以1997年宜兴的一等一类商业用地基准地价2000元计算，宜兴国际饭店的土地租赁费约为：2000元 ×９%＝ 180元，不考虑7年来的地价上涨因素，也是现有每年每平方米19元的9倍多。

　　由于宜兴市国土资源局不愿提供相关数据，记者很难准确估算出整个宜兴市因“超低地租”引起的国有资产流失数额。

　　据记者多方面调查，宜兴市实行租赁供地收取土地年租金，源于上世纪九十年代初的乡镇企业改制。到2002年“136号文件”出台前，全市租赁土地面积已达3200公顷，全市合计征收土地年租金约1.05亿元。平均每年每平方米3.3元。

　　根据1997年江苏省《关于公布、执行江苏省城镇基准地价的通知》，宜兴的基准地价为200元～2000元，即便是按最低地价的9%收取租金，也应该为18元／年.平方米，为宜兴现有平均租金标准的5倍多。

　　而记者向江苏省国土资源厅索要1997年宜兴基准地价标准时，土地利用处工作人员反复告诉记者，7年来江苏的地价上涨很快，现在宜兴的地价早已超过1997年的数倍。举报者认为，如果考虑到地价上涨因素，宜兴数年来的土地租金损失应在50亿元左右。

　　据了解，一直以来，苏南地区都有“零地价”招商的说法。然而在相关法律法规不断完善的大背景下，目前政府主导下的“超低地价”现象已得到很大改观。2004年12月24日，国务院公布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。其中特别强调，禁止非法压低地价招商。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，要以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

　　然而，就在苏南“超低地价”遭到打压的同时，其变相“超低地租”却开始浮出水面。在接受记者采访时，茅亚荪多次强调，宜兴市的“年租金”收取工作非常出色，已被上级确定为“先进经验”，将在全省、全国进行推广。蒋晓贤也告诉记者，“好多人都过来参观学习‘136号文件’。其中就包括苏南和苏北的10多个县市的国土局领导。”

　　据了解，目前国土资源部对举报材料表示了高度关注。由宜兴市政府与宜兴国土资源局力主的“超低地租”，为宜兴的企业改制和招商引资立下了汗马功劳，然而这一做法到底是“先进经验”还是“违法违规”，现在各方的看法还不一致。