国资委再定位 或将增设经营预算与审计职能机构 | |||||||||
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http://finance.sina.com.cn 2005年01月05日 00:26 21世纪经济报道 | |||||||||
本报从不同渠道获悉,国资委将可能增设两个新机构:经营预算局与审计局。 本报记者 汪生科 上海报道 做“婆婆”还是做老板,国资委的天平再一次偏向了后者。
本报从不同渠道获悉,国资委将增设两个机构:经营预算局和审计局——“1月15日全国国资工作会议之后,这两个局可能到位。”国资委一位人士说。 国资委新年的这一动作,使国资委朝出资人职能上又迈进了一步。 添砖加瓦 有关人士介绍,设立经营预算局,意在落实国资委的经营预算权。 国资的经营预算,是国资委一直在争取的一项重大权利。按照国资委主任李荣融最新的公开讲话,今年国资委将“按照国务院的部署,会同财政部尽快启动这项工作,在总结借鉴省市实施国有资产经营预算做法的基础上,力争尽早将国有资本经营预算制度的基本框架确定下来”。 国资的经营预算,国务院国资委还没破题,而一些地方国资委已经做过探索。例如2004年7月份刚挂牌的吉林省国资委,明确设立了经营预算处。 虽然如此,杨雨廷说,“我们只是试点,还要等待国务院国资委——目前还有很多法律上的问题(《预算法》等等)没有解决。” 至于审计局,2004年8月份国资委就下发了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》,此次专门组成机构,显然是国资委要加大对央企负责人的经济责任审计和绩效审计。 有关国资专家解释说,新出现的两个机构,是完善国资管理体制的一部分——十六大后虽然成立了国资管理机构,但这只是起步,2003年6月份李荣融在上海说过,要“用3~5年时间,构建起新的国有资产管理体制的基本框架”。 此次增设经营预算局和审计局,显然是为这一框架“添砖加瓦”。 国资委越来越像经贸委? 两个机构的设立,跟国资委一个冬天的思索有关。“前不久,国资委几个主任在北京昌平开冬训会,会议的主要议题就是国资委下一步的走向。”国资委另一位权威人士透露说。 该人士说,国资委下一步怎么走,不光社会关注,国资委领导也在思考。 国资委的走向问题之所以让高层如此重视,也跟国资委在一年来获致的批评有关。 国资委运行一年多年来,相继出台了《企业国有资产监督管理条例》等重要法规,从市场上选聘了一批国有企业经营者,制定了中央企业负责人业绩考核办法。 但是评论认为,国资委还干了很多不属于出资人干的事,例如:应对国资流失争论,因为煤矿爆炸、飞机失事等而疲于奔命。 国务院发展研究中心宏观经济研究所研究员倪红日介绍,过去十年间分税制的几次调整都以财力向上集中为主。但其中的财权与事权的划分并不平衡。1994年的这项改革的直接结果是,中央财政收入占全部财政收入的比重,从1993年的22%上升到2003年的57.47%。而据国际组织的一份调查数据显示,在两者的资金支出中,地方政府承担了其中的70%。 同时,1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分,并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向。所以,各地省级政府纷纷仿效中央的做法,加强本级政府的财力,从而造成省以下地方政府财力的上收,而规范的转移支付制度建设又相对滞后。 这一方面造成基层政府财政资金的拮据,集中上来的财力是“吃饭钱”,但相当一部分资金用于了建设,使得基层财政发放工资困难,义务教育等基本公共服务的资金缺口很大;另一方面在不完全了解当地公共物品需求优先顺序的前提下,由上级政府决定下级政府辖区内的公共服务和公共设施建设,就难免会出现决策偏差,降低了财政资金的使用效果。 对此,财政部科研所所长贾康认为,地方政府的基本职能就是提供地方公共产品,在市场经济条件下,特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下,我国的各级地方政府确实应该把职能收缩到提供地方公共产品上来。 而政府职责在得到厘清以后,公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而,在界定好政府职能基础之上,可逐步形成详细的事权明细单,并分清哪些事权由哪级政府独立承担,哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。 然而,中央一级和省以下各级政府事权应如何划分,难点在于投资权的问题。贾康认为,要理清事权上的纠葛,地方政府应该退出一般竞争性领域,将其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上,有别于经营性的投资;而中央政府则对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目,采取控股、参股以及其它的经济手段,以牵头或推动、引导的方式,进行有限参与。 “国资委越来越像原来的经贸委。”一位研究国资改革的学者私下评论说。 对于外界的这类批评,国务院国资委一位高层在一个场合也做了回应,他说:“国资委管理人员来自于党政机关,不知道怎么做出资人。” 他说国资委是“活没少干,气没少受”。 国资委主任李荣融在地方国资委调研时也表达了这种无奈:“有很多事情我们也不想干”,但是,“国资委职责里面,还有一条,就是承办政府交办的其他事项。” 球员和教练 国资委之所以出现这种尴尬,根本原因在国资委的定位上。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》,国务院国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。 但是从国资委的机构设置来看,有“业绩考核局”、“企业分配局”、“企业领导人员管理局”,也有“党建工作局”、“群众工作局”。机构设置本身就是一个矛盾的综合体:一方面是出资人,一方面又是监管者——政府职能和市场竞争主体职能含混在一起。 之所以出现这种情况,国资委研究室主任季小南透露说,现在的国资委不是当时专家学者设计的那个国资委。 “在十六大之前曾经有一个国有资产研讨小组,这个小组成员包括了王岐山等政府官员和一些专家学者,他们向十六大课题组递交了一份国资委的组建方案。”季说。 后来没有采纳专家方案,季小南解释说,是因为考虑到现实条件——“目标和过程要分开”。 如此说来,目前的国资委并不是一步到位。也正是国资委机构目前的这种过渡性设置,在实际操作上出现了问题。 “国资委的定义是国务院任命的非政府系列的特设机构,这个机构到底什么性质,现在不定性。”国资专家刘纪鹏说。 国资委机构的不定性,给国资委带来诸多不便。例如,云南省国资委只好远道邀请刘担任国资委下面监管企业的独立董事,而云南省作为出资人,却不能对所监管企业派出独立董事。 再比如,国资委的法律纠纷,是适用《行政诉讼法》还是《民法》,曾经也出现过混乱。 而这些还不是主要的。有说法认为,国资委在出资人和监管者两种角色取舍之间的摇摆,使国资委在“中航油事件”上丧失了出手相救的最佳时机——在新加坡上市的中国航油(新加坡)股份有限公司在蒙受5.5亿巨额亏损之前,国资委是直接出手还是只执行监管职责? “中航油事件,从一个侧面说明了出资人没有真正到位。”国资委经济中心党委书记李保民说。 再往深一步探究,在出资人到位问题上,业内意见又不是都一致,这集中体现在国资的两层次管理还是三层次管理架构上。 此前,一般都推崇上海的三层次架构,国资委-中间层的控股公司-企业。上海模式优点在于中间层公司承担了出资人代表的角色,容易解决出资人到位。缺点在于容易出现新的婆婆+老板。 但是,深圳新组建的国资委,在去年11月份取消了中间层控股公司,由国资委直接监管国有企业,业内产生了极大影响。 “我们到深圳调研,发现深圳国资委采取两层次架构,它不但有人事任免权,甚至还享有国资收益权。”话语间,不难看出国资委经济中心党委书记李保民对深圳模式的褒扬。 深圳国资管理的演变方向,接近于新加坡的淡马锡模式。李保民透露,西部一些国资较少的省份甚至提出不要国资委,直接授权国资公司管理。 而按照国资委的立法规划,原本于2004年出台的《国有资产授权管理办法》到目前为止,迟迟没有出台。 国资委“分拆” 跟中央比起来,地方上对国资改革的探索走得更远些。对国资委的出资者职能和监管职能交叠,地方上一直存在不同意见。 国资委经济中心有关人士介绍,洪虎在任原国家体改办主任时候,就认为国资委只有出资者职能,没有监管者职能。后来洪虎任吉林省省长的时候,吉林省国资委的职能只有一个,就是出资者职能。 记者就此求证吉林省国资委秘书长杨雨廷。杨不愿多说,说仅是“试点”。不过他说,“1999年的时候,我们就和珠海、深圳在国有资本出资人制度上做出了探索。” 不过,洪虎在吉林的试验有可能到此为止。“我们现在是向国务院国资委学习,他们是我们的顶头上司。”吉林省国资委有关方面人士说。 而吉林省的探索并不止是个别现象。上海市国资改革专家杨建文介绍说,2003年上海组建新的国资委的时候,曾经出现过不同意见——原来会议体的国资委保留,下面仍然设立国资办,跟国资办平行设立一个类似于监事会这样的机构,它可以对人大负责。 “国资办承担出资人角色,监事会则类似于承担监管者职责。”杨建文解释说。 但是后来上海市考虑到跟国家机构保持一致,并没有取此建议。当年的上海市人大会上,仍然有人大代表提议案,提出谁来监督国资委的问题——据说,之所以没有用此方案,市里还是处于另一层考虑,监事会向人大负责,并不利于放手对国资改革进行探索。 但是时隔一年后,在2004年底的北京,国资委职能分置问题再次在学界提起。 2004年底,在北京的一个小型国资改革论坛上,有专家提到,把目前国资委的监管职能分离出来,成立“国监会”——类似于银监会一样的机构。 记者就学界“国资委分拆”讨论向国务院国资委一位副局长求证时,该人士首先一怔,接着微笑着说他并没有想过此事。 国资委另一位人士解释说,国务院机构一般五年变动一次,考虑到保持机构的完整性,短期内不太会有大变。 不过,国资委党委书记李保民透露说,今年1月15日召开的全国国资工作会议,将解决国资委的定位问题。 显然,国资委要解决这个问题——国务院副总理黄菊在去年年底的中央企业负责人会议上说:“国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。” “有一段时间这句话不提了,现在又再提。”此间的国资改革专家说。
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